城市規(guī)劃中的公眾參與研究
——以全景敞視逆向視角下的放權(quán)機(jī)制為基礎(chǔ)研究

劉 帥

(中國中建設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司，北京 100000)

城市規(guī)劃背景下的公眾參與，是涉及面極廣的議題，包括公眾在城市規(guī)劃的編制過程、實(shí)施管理過程中的多種參與形式。誠然不斷有學(xué)者批判流于形式，走馬觀花式的公眾參與，但是在我國的規(guī)劃體制和行政體制中，如何制定更加高效和實(shí)用的公眾參與方案以滿足規(guī)劃深度和公眾需求，仍需要經(jīng)歷一個不斷完善的過程。屬于規(guī)訓(xùn)體系中的全景敞視主義雖然出現(xiàn)的時代不同，但其中關(guān)于權(quán)力探析和放權(quán)釋義，對于城市規(guī)劃中公眾參與的理解和實(shí)踐依然有值得借鑒的地方。

1 理論背景

1.1 全景敞視主義

全景敞視主義是一種能夠?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)某種社會效益而進(jìn)行的巧妙，強(qiáng)制設(shè)計(jì)的功能機(jī)制，旨在通過使權(quán)力運(yùn)作變得更輕便，迅速，有效來達(dá)到目地[1]。該理論最初由法國哲學(xué)家，社會思想家?？略凇兑?guī)訓(xùn)與懲罰》一書中提出，理論源于邊沁的全景敞視建筑，即利用外在的物質(zhì)形體，將權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制自動化和非個性化，利用人與人之間的相互關(guān)系，使權(quán)力的應(yīng)用自主地趨向精神性，并且它越接近于這一界限，它的效應(yīng)就越穩(wěn)定、深入和持久[1]。?？聦⑷俺ㄒ暯ㄖ哪B(tài)作為一種效應(yīng)推廣，認(rèn)為全景敞視主義是一種能夠和應(yīng)該獨(dú)立于任何具體用途的政治技術(shù)的象征[2]，對于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高公關(guān)道德水準(zhǔn)有積極的促進(jìn)作用(見圖1)。

1.2 全景敞視的逆向性

權(quán)力的施展不是像一種僵硬沉重的壓制因素從外面加之于它所介入的職能上，而是巧妙地體現(xiàn)在它們之中，通過增加自己的接觸點(diǎn)來增加效能[1]?；谌俺ㄒ曋髁x的逆向性思考可以得出，權(quán)力在運(yùn)作過程中，實(shí)際也是可以受到全社會監(jiān)視的。

以加強(qiáng)社會力量為目的的凝聚性，可以在某種程度上滲透到城市實(shí)踐中，并以一種不被發(fā)覺的形式，潛移默化地為人們所接受。在城市的內(nèi)核中，沒有一個完全不被監(jiān)督的人，也沒有一個完全沒有權(quán)力的人。例如在社區(qū)服務(wù)部門，工作人員或者志愿服務(wù)人員在觀察和管理的同時，也在被社區(qū)成員監(jiān)督。在現(xiàn)代的管理制度下，權(quán)力是雙向的，相互的。社區(qū)權(quán)力條例可以約束居民，但居民也可以通過建議，投訴或者舉報等途徑去監(jiān)督服務(wù)工作的進(jìn)程和落實(shí)。每個具有社會屬性的人，都具有權(quán)力行使者和被權(quán)力規(guī)訓(xùn)者的互補(bǔ)身份，以及監(jiān)督者和被監(jiān)督者的互補(bǔ)身份。維持社會的良好秩序，需要人們不斷地認(rèn)知自我，反思自我和轉(zhuǎn)換自我，由此逆向性的全景敞視主義才能促使權(quán)力被持續(xù)，并公平地運(yùn)用到社會的各個層面。

(邊沁著作集,第4卷:172-173)圖1 全景敞視建筑示意圖

1.3 公眾參與

現(xiàn)代的公眾參與制度，一般被認(rèn)為始于20世紀(jì)70年代的歐洲新社會運(yùn)動。在現(xiàn)代西方社會的結(jié)構(gòu)下，公眾參與的主要目的是追求民主參與和自我管理，倡導(dǎo)將公眾意見納入到政策的決策階段的理想目標(biāo)[3]。歐美城市規(guī)劃中的公眾參與，經(jīng)歷了從物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃到數(shù)理模型規(guī)劃、再到社會發(fā)展規(guī)劃三個階段[4]，截至目前，公眾參與的方式方法更成熟，相關(guān)法律法規(guī)以及保障制度也更完善，公民的權(quán)力特征也更加明顯(見表1)。

表1 歐美城市規(guī)劃中的典型公眾參與

城市規(guī)劃的制定過程與實(shí)施過程中強(qiáng)調(diào)公眾參與、社會監(jiān)督，有利于減少規(guī)劃失誤、增強(qiáng)規(guī)劃的合理性，保證規(guī)劃的順利實(shí)施[5]。上世紀(jì)90年代初，公眾參與的概念被引入我國的規(guī)劃界，在經(jīng)歷了眾多學(xué)者專家的不斷探索和實(shí)踐之后，取得了相應(yīng)的成果，并且在最新正式實(shí)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，城市規(guī)劃的公眾參與機(jī)制首次被確立，提出“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”的規(guī)劃程序。

2 逆向全景敞視視角下的放權(quán)機(jī)制

放權(quán)機(jī)制在逆向視角下的全景敞視主義的語境中，被賦予了新的改革內(nèi)涵。與此同時， 我國處在新常態(tài)的大背景下，應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能權(quán)限，將“包辦”的社會功能放權(quán)于公眾，以簡化而不簡單為原則，使城市規(guī)劃的直接受眾能夠參與其中。

2.1 權(quán)力的施展既要符合上位意愿，更須對公眾請求做出反應(yīng)

?？碌娜俺ㄒ曋髁x，是基于紀(jì)律與規(guī)訓(xùn)的權(quán)力運(yùn)作手段，是上位者在政治體系中偽裝的強(qiáng)權(quán)模式，不可見更不具有確定性；反言之，正是因?yàn)槿绱耍o(jì)律才是作為內(nèi)在的、必須執(zhí)行的原則。在民主的社會中，城市規(guī)劃不是權(quán)力的軌道，公民處于和國家政治制度相應(yīng)的紀(jì)律體系中，需要對行使權(quán)力者做出反應(yīng)、對權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行反饋，上位與下位需要貫穿并且接觸。

權(quán)力的施展需要一個交流的平臺和渠道，包括集中和積聚專業(yè)知識、內(nèi)在意愿和成果要求。政策規(guī)定了權(quán)力具體的停泊位置，公眾作為個體或者團(tuán)隊(duì)符號，不應(yīng)被權(quán)力的秩序所肢解和改變，而應(yīng)該作為具有不同暗示意義的符號，按照一種完整的保障模式，小心地編織在城市規(guī)劃的過程中。

2.2 可以被全社會管理和監(jiān)控的權(quán)力運(yùn)作

權(quán)力不應(yīng)該是單向的運(yùn)作，而應(yīng)該形成一個雙向流轉(zhuǎn)體系。在行政中心的權(quán)力行使者，需要被監(jiān)督；權(quán)力不應(yīng)體現(xiàn)在某位領(lǐng)導(dǎo)的身上，而是應(yīng)貫穿在社會群體的統(tǒng)一分配以及必要的安排之中，體現(xiàn)在在民主的社會中，是人治轉(zhuǎn)向法治、集權(quán)式向參與式的轉(zhuǎn)變。

城市規(guī)劃是服務(wù)于城市公民的實(shí)踐項(xiàng)目，各個階段都應(yīng)如陳列般被全社會所了解、反饋、監(jiān)控。公眾參與的城市規(guī)劃，應(yīng)該以權(quán)力運(yùn)作機(jī)制下政務(wù)公開化、清晰化為前提，以社會化、網(wǎng)絡(luò)化、多元化為原則，達(dá)到督促、制約、保障的目的。權(quán)力應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)和保障作用，使上下的銜接能夠完整地交叉在城市規(guī)劃的編制與實(shí)施過程中，將居民的自身權(quán)益作為直接的驅(qū)動力，增強(qiáng)公眾的參與意識，使封閉的規(guī)劃模式轉(zhuǎn)向開放式。

2.3 權(quán)力關(guān)系的運(yùn)用需要滲入到細(xì)枝末節(jié)

在全景敞視主義的逆向思考下，放權(quán)機(jī)制需要抵達(dá)最細(xì)小、最偏僻的枝節(jié)因素。理想的權(quán)力模式，會力求把握社會機(jī)體的最基本粒子和最短暫的現(xiàn)象，并且為行使權(quán)力的微分，使它成為一種持久的、洞察一切的、無處不在的手段[1]。這種手段把整個社會機(jī)體變成一個感知領(lǐng)域，流動的權(quán)力在社會的血脈中貫通，直至末端。

權(quán)力的運(yùn)行在公眾在參與過程中所建立的機(jī)制，必須與整個城市規(guī)劃有共同的范圍。分類也好、解析也罷，要運(yùn)用可轉(zhuǎn)換、可調(diào)節(jié)的靈活的控制方法，體現(xiàn)在子系統(tǒng)的層層遞進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)中。協(xié)調(diào)權(quán)力關(guān)系的運(yùn)行范圍和途徑，使制、梳理、綜合、統(tǒng)一這些力量和因子被引入到規(guī)劃系統(tǒng)中，提高城市規(guī)劃的涉眾面，推進(jìn)實(shí)施進(jìn)度和與公眾溝通的能力。

3 放權(quán)機(jī)制下的城市規(guī)劃公眾參與

在城市規(guī)劃領(lǐng)域中，我國公眾參與的廣度和深度還處于較低的階段，“精英決策”仍然盛行，規(guī)劃項(xiàng)目中很難貫徹公眾參與。一方面，公眾參與在一定程度上與開發(fā)運(yùn)營商的利益相沖突，公眾的話語權(quán)常常被忽視；另一方面，公眾參與的認(rèn)知度、自覺性和主動性較低，城市級公眾參與或大或小社會事務(wù)的態(tài)度相對滯后。小到社區(qū)、大到國家的不同層次的事務(wù)參與，都會影響到公眾對整個社會的歸屬感和認(rèn)同感[6]。

將放權(quán)機(jī)制和公眾參與結(jié)合，為如何參與和怎樣參與提供的新的思維方式，引導(dǎo)公眾和城市建設(shè)的對話，使公民回歸主體性和社會責(zé)任感。

3.1 公眾參與與放權(quán)機(jī)制結(jié)合的規(guī)范化準(zhǔn)則

(1)把控細(xì)節(jié)，簡化相關(guān)因素因子。法國軍事理論家德·薩克森(Marshal de Saxe)元帥提出“不懂得關(guān)注細(xì)節(jié)的原理，就不可能建起一座大廈或建立一種方法?！币?guī)劃設(shè)計(jì)單位在制定參與方案時，權(quán)力關(guān)系的分配以及對公眾參與的方向把控、因素確定必須細(xì)致入微。對細(xì)節(jié)的仔細(xì)觀察和對相關(guān)因子的參與敏感度，直接影響后期一套完整合理的技術(shù)方案和知識數(shù)據(jù)的形成。

(2)調(diào)節(jié)周期節(jié)律，提高時間和經(jīng)濟(jì)效率。權(quán)力需要駕馭時間，行使不同的權(quán)力被賦予的期限要明確，減少因?yàn)闀r間的浪費(fèi)而造成建議失效和形式主義。應(yīng)避免調(diào)查問題單一集中，分解龐雜多變的因素，建立有用的聯(lián)系，打斷其他聯(lián)系，形成明確的駕馭和使用的程序，組織一個可以解讀評析的空間框架，提高運(yùn)營的效率和放權(quán)效能的最大化。

(3)目標(biāo)層次明確，權(quán)力保障實(shí)施程度。將系列化的因素形成一個固定的網(wǎng)格，從而可以消除混亂。每一項(xiàng)測評民意或者被反饋的信息，都需要進(jìn)行分門別類后的相應(yīng)操作。參與方案由一套完整的等級流程中不同的單元構(gòu)成，各個單元在一種分類中的位置、線與行的交點(diǎn)，可以保持自身的連續(xù)性和持久效應(yīng)。將復(fù)雜的內(nèi)容變成秩序的多元體，既提供固定的位置，又允許循環(huán)流動。

3.2 放權(quán)機(jī)制引導(dǎo)下的公眾參與流程

良性的放權(quán)機(jī)制，可以形成最有效的公眾參與效果。放權(quán)既是一種權(quán)力技術(shù)，又是一種知識法則。它關(guān)系到如何通過組織復(fù)雜的事物，而獲得一種涵蓋和控制這種復(fù)雜事物的機(jī)制的問題，關(guān)系到給復(fù)雜事物一種“秩序”的問題。因此公眾參與的城市規(guī)劃可以分成三個流程，將權(quán)力微分至公眾，解析了支配權(quán)和行使權(quán)的本質(zhì)(見圖2)。

圖2 放權(quán)機(jī)制下的公眾參與流程圖示

(1)引導(dǎo)流 以行政部門和規(guī)劃設(shè)計(jì)單位作為組織主體，對社會成員進(jìn)行城市規(guī)劃編制和實(shí)施管理的講析，提煉出需要解決的問題、公眾的社會需求范圍、可以借鑒的模式等因素，并形成完整的參與體系，指引公眾以公共利益為出發(fā)點(diǎn)提出意見和建議，并貫穿整個參與過程。同時，由于公眾參與意愿和能力水平參差不齊，政府需要給與合理的外部激勵，包括獎勵、榮譽(yù)等方式鼓勵參與，并改善交流的環(huán)境氛圍——設(shè)計(jì)師是講解者，政府人員是服務(wù)者，公眾才是權(quán)力的執(zhí)行者。

(2)反饋流 一是行政部門將公眾的要求分門別類，層次分級后，在規(guī)劃的編制過程中提出模擬方案，并及時向公眾反饋；二是在接收到政府的改進(jìn)成果后，由設(shè)計(jì)部門提供評價體系，公眾進(jìn)行評價，指導(dǎo)規(guī)劃的下一步方向。由于反饋存在周期性和不確定性，設(shè)計(jì)部門需要把控時間的安排。例如英國的地方規(guī)劃編制，有為期40d的公眾參與安排，其中前6d為草案的宣傳，而后是6d的公眾質(zhì)詢，并在28d內(nèi)完成采納處理。相對引導(dǎo)流的全程性，反饋流主要在公眾參與編制的后期階段。

(3)監(jiān)督流 根據(jù)公眾主體的意愿、能力和道德水平，明確民意征求和咨詢反饋過程中參與的監(jiān)督主體。政府需要搭建信息平臺，將各個階段的規(guī)劃成果公示，公眾對此行使自己的監(jiān)督權(quán)力。這個過程持續(xù)時間周期長，從規(guī)劃的編制到后期的管理實(shí)施，都需要公眾保持長久的關(guān)注度，而政府部門需要按照時間節(jié)點(diǎn)，及時地更新信息。

3.3 公眾參與和城市規(guī)劃的對話

明確公眾參與的階段步驟，以及各個部門應(yīng)該履行的職責(zé)，有效引導(dǎo)公眾站在社會公共利益的角度，履行公民的參與城市規(guī)劃的義務(wù)和權(quán)利。

(1)前期，行政部門協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)單位，制定公眾參與方案。城市規(guī)劃框架中搭載的、規(guī)劃編制過程涉及的各個參考要素，可以作為公眾參與的可選項(xiàng)，由設(shè)計(jì)單位提供范圍并窄化范圍。同時要確定城市規(guī)劃編制的公眾參與覆蓋面，制定合理的公眾參與規(guī)劃編制與實(shí)施管理的方案。該方案應(yīng)該以權(quán)力的下放為基礎(chǔ)，包括公眾參與的具體方法、規(guī)劃影響因子的確立、評價指標(biāo)體系等內(nèi)容。公眾參與方案作為強(qiáng)制性內(nèi)容，應(yīng)體現(xiàn)在規(guī)劃前期的城市性質(zhì)定位和發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)容編制中。

(2)中期，以行政部門為主，組織公眾參與規(guī)劃的編制工作。政府積極引導(dǎo)公眾參與發(fā)聲，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)把城市公眾合理的建議和意見滲透到城市規(guī)劃的編制中。目前，地方政府使用最多的是建議和意見征集、規(guī)劃公示以及滿意度調(diào)查，但是由于單一方式的局限性，使公眾信息在收集的過程中會出現(xiàn)多種問題，需要綜合性、多元化考慮參與手段。調(diào)查層級需要逐步遞減，并針對不同參與主體的成熟度制定針對性的信息收集方法，細(xì)分的末端要具有最普遍的代表意義。

(3)末期，形成雙向的反饋流，推進(jìn)落實(shí)管理。行政部門或委托其他組織成員，將所有的公眾意見和建議進(jìn)行整理分析，并且結(jié)合規(guī)劃的方案進(jìn)行實(shí)際的“操練”與模擬演示，將結(jié)果及時反饋給公眾。而公眾應(yīng)及時按照相關(guān)評價體系給予上位反饋。政府要及時落實(shí)反饋內(nèi)容，建立居民監(jiān)督平臺并形成獎勵機(jī)制，鼓勵公眾參與到后期項(xiàng)目實(shí)施過程中，以跟隨整個節(jié)奏。

4 結(jié) 語

《韓非子·孤憤》中有言“不明察，不能燭私”，不聽民間的聲音、不體諒百姓的心境、不仔細(xì)調(diào)查研究，就不能夠了解實(shí)情和高位把握矛盾的復(fù)雜性。公眾參與城市規(guī)劃的深入程度，與社會政治改革有著密切的聯(lián)系。放權(quán)機(jī)制以政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，與公眾參與的概念良性結(jié)合，可以在城市規(guī)劃過程中的參與權(quán)限、范圍、時間的持久度等多個方面，展現(xiàn)出參與意愿和權(quán)利使用的在空間上的作用范圍。

將放權(quán)機(jī)制和公眾參與結(jié)合，以全景敞視主義的逆向思維剖析問題、解決問題，既可以通過基本構(gòu)成因素的協(xié)調(diào)組合而達(dá)到最大的效果，又能從公眾參與的時效中獲取最大數(shù)量的力量，最終得到適合城市發(fā)展、滿足公眾需求的方案。