新型城鎮化背景下包頭市小城鎮發展策略研究

李 鑫 姜 猛

(1.包頭市規劃設計研究院，內蒙古 包頭 014030; 2.包頭市測繪院，內蒙古 包頭 014030)

包頭市是內蒙古自治區第一大城市，現轄昆都侖區、青山區、東河區和九原區四個市區，石拐區和白云鄂博2個工礦區，土默特右旗、固陽縣和達茂聯合旗三個農牧業旗縣，近年來，包頭市的經濟發展取得了巨大的成就，但是包頭市城鄉二元結構明顯，小城鎮發展嚴重滯后。

小城鎮連接城鄉，量大面廣，是城鄉要素交換，資源流動，基礎設施和公共服務設施共享的關鍵環節，是實現新型城鎮化的必有之路。推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業相結合、與服務“三農”相結合，完善小城鎮基礎設施和公共服務設施，將小城鎮建設成為城鎮化發展進程的傳輸紐帶和基礎動力。

1 包頭市小城鎮發展現狀

1.1 小城鎮發展現狀

2016年，包頭市國民經濟生產總值實現3 867.63億元，其中中心城區國民生產總值3 340.28億元，占全市的86%，同比增長7.6%。旗縣區城鎮僅占國民經濟總量的14%，經濟發展極其不平衡。

受經濟水平的影響，包頭市對小城鎮的關注度一直不夠，自2005年，包頭作為自治區第一批城鄉統籌示范區以來，逐年加大城鄉統籌力度，對小城鎮發展的關注日益增強。

包頭市共有小城鎮、鄉(蘇木)36個，其中中心城區11個，外五旗縣區25個。占總量70%的旗縣區小城鎮，僅集聚了12%的城鎮人口，發展滯后的小城鎮和大面積村莊形成了包頭市兩極分化的發展態勢。

1.2 小城鎮分布特征

1.2.1小城鎮整體分布不均

從鄉鎮、蘇木的分布密度來看，中心城區為5.8個/1 000 km2，石拐區2.6個/1 000 km2，土右旗為3.4個/1 000 km2，固陽縣1.2個/1 000 km2，地廣人稀的達茂旗每1 000 km2鄉鎮還不到1個(僅為0.7個)。可見鄉鎮蘇木分布極其不平衡。

1.2.2大青山以南城鎮呈東西軸向集中分布

大青山以南地區處在山前平原地帶，城鎮較為密集，主要沿京包鐵路和主要道路分布，呈現東西軸向分布特征，且主要集中于主要交通干線兩側。

1.2.3大青山以北城鎮呈分散分布

大青山以北地區小城鎮分布整體上較為稀疏，城鎮數量少，且大部分小城鎮只是一個較大的行政村，且鎮與鎮之間距離較遠，聯系不緊密，少數城鎮的分布與礦產資源的分布有關，其余則一定程度上符合中心地理論。

2 當前包頭市小城鎮發展的特征

2.1 規模特征

2.1.1人口現狀

2016年，包頭市常住人口為285.75萬人，其中城鎮人口為237.09萬人，鄉村人口48.66萬人。全市城鎮化率為83%。

包頭市城鎮化水平差異明顯，中心城區城鎮化水平高，而外圍旗縣區城鎮化水平低，且大量的城鎮人口集中于旗縣域中心鎮。尤其是固陽縣的非農人口比例為30%，其中74.1%的非農人口集中在金山鎮，其余鄉鎮的非農人口合起來僅占全縣的25.9%。達茂旗的非農人口有66.6%集中在百靈廟鎮，見圖1。

2.1.2用地現狀

人口分布的不均，導致小城鎮建設落后，尤其是山北地區小城鎮，用地布局分散，基礎設施和公共服務設施嚴重匱乏。

2.1.3經濟現狀

包頭市小城鎮經濟發展不平衡，中心城區小城鎮、資源型小城鎮經濟發展水平相對較高，旗縣區城關鎮和其他小城鎮經濟發展水平相對較低，旗縣區城鎮數量占總量的70%，對包頭市國民經濟水平的貢獻值僅占18%，見圖2。

2.2 職能特征

包頭市小城鎮主要分布于國道、省道、鐵路等交通干線沿線，部分小城鎮隨著周邊礦產資源的分布而建設，呈現出受交通條件影響的較大的特征。

山北小城鎮以農牧業服務型、工礦加工型和草原文化旅游型為主；山南地區條件較好的小城鎮成為中心城區和縣城的產業承接地，接受一部分產業外溢，呈現出與中心城區和旗縣區產業聯動發展的特征。

3 包頭市小城鎮發展策略

3.1 合理劃定城市發展圈，促進小城鎮集中發展

通過市域生態本底分析，綜合考慮土地利用現狀，將市域空間劃分為生態敏感保護區、山地生態保育區、農牧業開發利用區、礦產資源開發控制區、城鎮建設控制區五個分區，對不同分區提出分類管控，以實現小城鎮集中發展。

新一輪城市總體規劃在綜合考慮產業發展、城鎮化水平和質量、生態環境建設等諸多因素的基礎上，將緊鄰城區的7個城鎮，包括河東鎮、青福鎮、興勝鎮、麻池鎮、昆河鎮、哈林格爾鎮、萬水泉鎮，部分用地按照城市標準規劃建設，遠期實現鎮改居。

3.2 整合城鎮資源，積極推進小城鎮向中小城市轉變，形成新的城市增長極

進一步強化包頭市“中心城區—中小城市—小城鎮”的空間結構模式，推動薩拉齊鎮向新型中等城市轉變，增強其輻射帶動能力，使其成為成為呼包鄂三市的重要的產業承接地。

加快推進白云鄂博和達茂旗合并建市，強化包頭市北方重要的生態安全屏障和祖國北疆安全穩定屏障建設，建設邊貿型小城市。

通過小城鎮向中小城市的轉變，使市域北部和東部城鎮的發展模式由平鋪式向重點集中式轉變，由外延式發展向內涵式提升轉變，實現城鎮發展的可持續，形成新的城市增長極。

3.3 明晰城鎮職能，強化小城鎮分類引導

包頭市城鎮職能劃分為綜合型、工礦型、旅游服務型、口岸型、農牧集散服務型五種類型，各類型城鎮實行分工合作，錯位發展，建設各具特色的小城鎮。

綜合型城鎮以中心城區、輔城和旗縣政府所在地鎮為主，是所在區域的綜合型服務中心，發揮承接、傳導經濟輻射和中心城區壓力的功能。旅游服務型城鎮在確保生態紅線的前提下，適度開發為旅游景區提供度假、休閑服務。口岸型城鎮主要是借鑒對蒙古的口岸資源，打造自治區向北開放的重要戰略支點。工礦加工制造型城鎮主要是為城市工業發展的新載體，發展新型工業，承接中心城區產業轉移。農牧集散服務型城鎮突出其基層服務型功能，保持其服務農村和農民的作用。

3.4 促進區域產業聯動發展，實現產業發展和城鎮建設的融合

鋼鐵產業的初加工向山北小城鎮轉移，靠近白云鄂博鐵礦石產地，降低了運輸成本；煤化工產業向東推進，以新型產業帶動輔城薩拉齊的建設；裝備制造產業集中于中心城區北部，與石拐工業園區聯動發展，形成產業跨區域協調發展機制。

通過包頭市中心城區與旗縣區小城鎮之間的功能整合提升發展動力，以產業競合構建聯動體系，結合包頭市產業現狀及其獨特的產業結構體系，周邊小城鎮應堅持錯位互補原則，進一步提升產業發展水平，促進市鎮產業聯動發展質量和統籌城鄉產業一體化發展。

3.5 縮小城鄉差距，實現基礎設施和公共服務設施均等化發展，是小城鎮發展的關鍵

小城鎮是未來拉動消費需求的主體，加強鄉鎮基礎設施和公共服務設施建設，提升鄉鎮管理水平，真正發揮小城鎮服務“三農”帶動鄉村嘎查經濟發展的作用。

小城鎮基礎設施和公共服務設施的建設應以小型化、分散化、循環化為主，積極打造綠色小城鎮。推進小城鎮建設的創新模式，大力推廣PPP模式推進政府與個人組織的合作共建模式，實現風險共擔，利益共享和雙邊共贏的伙伴關系。

4 結語

“郡縣治則天下安”，如何有重點的發展小城鎮是關乎到城鎮化進程和社會安全穩定的大事，是新型城鎮化的戰略推手。對于包頭市的小城鎮，應選擇交通條件較好、基礎設施相對完善的建制鎮重點發展，推進其向中小城市轉變。優先支持中心城區周邊的衛星城鎮、旗縣政府所在地城鎮和特色小城鎮。

加強小城鎮綜合改革建設，圍繞戶籍制度、土地制度和財稅制度等制度性改革，進一步促進小城鎮人口集聚，促進農民就地城鎮化，提高外五旗縣區城鎮化水平和質量。

形成大中小城市和小城鎮協同發展的城鎮體系結構，充分發揮小城鎮對農村的帶動作用，推進小城鎮第二、三產業的發展，實現城鄉統籌發展,促進城鄉產業協作，實現小城鎮持續健康發展，推動新型城鎮化進程。