基于公共責任視角下政府職能轉變研究

楊海

摘 要：隨著社會的快速發展公共問題日益突顯，政府部門在行使公共權力的同時，提供公共服務，也需要承擔相應的公共責任。提供優質公共服務是現代政府的價值歸宿，以往的政府職能轉變主要表現為：第一，政府職能總量發生變化；第二，政府職能部門結構發生變化；第三，政府行政方式發生變化。為做到權力與責任的統一，為人民提供更優質的公共服務，公共責任視角下政府職能轉變的方向：第一，樹立為人民服務的責任意識；第二，優化公共服務；第三，提高行政效率；第四，加強行政監督。

關鍵詞：公共責任；政府職能；公共權力

中圖分類號：D630.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）09-0069-02

責任是一個具有明確意義的詞語，歐文·E·休斯（Owen E.Hughes）認為責任是指組織中的個人會因為自己的某個決策或者行為而受到譴責或表揚。公共責任源起于西方，是民主發展過程中的產物，政府組織由民眾創建，為公共利益而存在，并對公眾負責。公共責任表現為政府官員的積極責任，即國家管理部門的行政人員在行使國家的公共權力時必須對所行使的權利負責，也必須代表著公眾的公共利益。職能又被稱作為功能和責任，職能問題最核心的價值點，是解釋了公共主體“應該做什么”的主要問題，同時公共主體也需要清楚“不該做什么”。行政職能是以國家行政機關為主的公共組織在一定的歷史時期內，依法對政治、經濟、文化、社會諸領域的公共事物進行組織與管理過程中，所承擔的職責和發揮的作用。通常人們認為政府應該履行的職能主要有：政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能等。在改革開放開始，我國政府職能轉變與機構改革緊密相連，改革開放以來我國進行了七次大規模的機構改革，為適應社會主義市場經濟的發展，政府職能在由計劃經濟時期微觀管理向社會主義市場經濟時期宏觀調控的轉變。政府的公共服務職能在不斷凸顯出來，政府職能的轉變和履行與公共責任息息相關。

一、公共責任視角下責任政府與政府責任

（一）公共服務是責任政府的價值歸宿

一般認為責任政府是民主政治制度在發展中產生的，因政治體制不同，有一些區別。總統制的國家將責任政府稱為“有限政府”，而內閣制的國家稱為責任政府，在不同的體制中所履行的職責也有所區別。

1.責任政府中政府的最根本的責任是為人民群眾提供最優質的公共服務，并承擔相應的權力責任，這是因為為人民服務是政府的最根本職責。黨的十八屆三中全會將政府職能從“宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理”到“宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護”，我國政府提供公共服務的目標更加明確化。因為政府的能力有限，在政府提供公共服務的同時，將部分職能讓渡到市場，市場通過公平競爭為民眾提供更好的公共服務。我國政府由“管制型”向“服務型”轉變，政府在社會服務中更注重引導向公眾提供服務，提高效率，優化服務。

2.責任政府為公共服務提供責任制約。黨的十九大報告中提出：我國現階段社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。現階段的主要矛盾發生變化，政府需要在提供公共服務時也要求發生相應的變化。這種矛盾的變化也反映出目前政府還沒有完善的公共服務責任制度。因此在提供公共服務中，建立有效的權力制約機制，追究行政官員的責任，政府才能提供長效而且優質的公共服務。

（二）現代政府中的政府責任

國家是一個歷史范疇，但是有國家就有政府，政府在管理過程中承擔不同的責任。政府所應該承擔的首要職責是政治責任，政府在實施大政方針、制定公共政策和行使行政權力時向民眾負責；其次政府還要承擔經濟責任，在市場失靈時政府利用計劃手段來維持市場秩序；最后政府行政人員在履行行政權力時還需要承擔法律責任。

1.政治責任是政府在日常管理中行使其行政權力時，若違反政治義務時要向選民承擔一定的后果。政府的政治責任：一方是從行使權力的責任主體由政府組織和政府進行領導；另一方面是政治責任的內容是政治上要有義務，在重大政策和法律制定過程中，要經過法定的程序，維護公共利益。因國情和國體不同，所以政體將不相同，我國政府應向人民負責、應向產生它的權力機關負責的意識的同時，進一步改進政府承擔責任的具體措施和制度。

2.隨著西方凱恩斯主義在美國弗蘭克·羅斯福“新政”的推行下，美國的第一次經濟危機才被有效控制，逐漸從經濟危機的困境中走了出來。我國政府在黨的十八屆三中全會中將原來的市場在資源配置中起基礎性作用改為市場在資源配置中起決定性作用，這充分表明，我國政府在不斷加強政府對經濟運行的宏觀調控，并弱化微觀管理，突出政府在社會管理中的公共服務職能。

3.政府的法律責任主要體現在行政官員在行使權力時承擔的責任。近年來，我國行政管理中常常出現人走政息現象，嚴重浪費來國家資源，新任行政官員在盲目追求政績時會忽略資源的重要性，忽視前任官員的政策規劃。破解這種怪象，只有讓行政官員承擔起政府的法律責任，將會使一項政策繼續延續，從而減少資源浪費，維護政府的形象，提升公信力，為民眾提供更好的優質服務，樹立政府有責任有擔當的好形象。

二、公共責任視角下政府職能轉變的表現

新中國成立以來我國的政府職能轉變主要表現是：首先，政府職能總量在逐漸變化，這與不斷進行的行政機構改革密切相關；其次表現在政府職能結構的轉變，為了促進社會公平快速的發展，不斷進行調整政治職能、經濟職能和社會職能；最后是政府在管理公共事物中運用何種方式進行管理，包括行政手段的實施，經濟手段的調控和法律手段的制約。這三種政府職能轉變也體現出政府責任在逐漸的變化，政府官員所承擔的責任和義務隨之發生變化。

（一）政府職能部門總量變化

政府職能總量與行政機構數量息息相關，行政機構改革立足于中國的基本國情，堅持因地制宜，以發展經濟為中心，從新中國成立以來，機構改革不斷變化發展，經歷了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的變化狀態。首先，在政府與市場的關系方面，改革開放以來，行政職能轉變首先要處理好政府與市場的關系。從20世紀80年代開始，改革計劃經濟與微觀管理是政府改革的主要內容，政府通過下放權力、裁剪部門、改革審批權、改善管理方式，放松對個體、民營企業和外資企業的準入門檻，充分發揮市場的作用，對于市場需要國家調控的，通過宏觀手段進行調控。其次政府與社會關系方面，由計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟的變革引發政府與社會關系的調整，政府不斷地裁撤一部分職能，推出社會自我管理的領域，逐步增加公共服務的職能，為社會發展營造良好的空間。最后，政府與企業關系方面，政府與企業責任分開一直是改革的主要內容，使企業成為市場經營活動主體，政府逐漸退出市場參與者的主體地位，成為市場活動的監管者。

（二）政府職能結構調整

政府職能的結構調整主要體現在，首先是政治領域加強了民主建設，政府通過制度建設，保障公民參與和監督行政管理的職能，伴隨人民生活水平的不斷提升，依法治國的推進，公民的法律意識不端增強，參政議政的欲望逐步提升。其次在經濟領域加強宏觀調控，弱化微觀管理。任何國家都會對本國的經濟事物進行管理，但是在管理的方式和手段上存在明顯差異，隨著市場經濟的不斷完善，我國經濟與國際社會的逐步接軌，政府進一步放松了對市場和企業的微觀管理，加強政府對市場的監督，讓市場在資源配置中起決定性作用，通過宏觀調控手段保證國民經濟健康發展。最后在社會領域逐漸凸顯出社會管理和優化公共服務。新的社會發展時期需要政府在發展經濟的同時，更多地要關注社會的全面發展，關注民生問題，完善公共服務體系。

（三）政府職能方式轉變

自改革開放以來，我國的發展進入新的歷史階段，為適應社會主義經濟體制的改革，作為政治上層建筑的政府對其職能進行變革。第一，從管制型的政府向服務型的政府轉變，隨著貿易全球化和信息技術的發展，管制型政府的弊端不斷出現，需要轉向一個新的政府行政方式。第二，從權力政府向責任政府轉變。傳統的政府行政官員重視權力卻忽視自己所要承擔的責任，這導致政府中權力過渡膨脹，滋生腐敗，降低了政府的效率，責任政府表現為政府官員要為自己所要實施的行政權力負責，切實做到了人治向法治的轉變。第三，行政方式從傳統的低效率逐漸轉向高效率。傳統的政府行政審批手續繁雜，政出多門，人民群眾在政府辦理事項耗費大量時間，政府行政效率低，我國政府從2000年開始進行行政審批制度改革，整合政府的職能部門，從而大大提高政府行政效率。第四，從傳統的行政模式向利用現代化的信息技術方式轉變。隨著互聯網的發展，政府在平時日常管理中利用新技術，電子政府得到了長足發展，辦公自動化、網絡化，大大提高了政府行政效率。

三、公共責任視角下政府職能轉變的方向

（一）樹立為人民服務的公共責任意識

為人民謀取福利最重要的是要用正確的方式使用公共權力。首先要將依法行政理念落實到位，行政人員在運用公共權力和利用公共資源為公眾提供公共服務時，樹立責任意識和服務意識，以實現資源利用效率最大化和受眾群體最大。其次政府行政人員要堅持行政廉潔和行政法治，不得讓公共權力成為為自己謀私利的權力，不突破為人民服務的責任底線。最后公務人員要堅持以人為本的服務理念，逐步強化公務人員在日常管理過程中的服務意識，讓公務人員意識到行政的目的是為人民群眾提供服務。

（二）優化公共服務

有限的行政資源要更多地利用到服務社會和造福人民的幸福中，根據馬斯洛的需求層次理論，每個個體在不同階段的需求并不相同，這就需要政府在提供公共服務時，要不斷地創新執政方式，政府只有提供優質而且高效的服務才能充分證明政府職能權利與責任的統一。一方面提供公共服務的主體多樣化，在復雜的社會環境中，社會團體也會利用資源向人民提供服務，政府在提供服務時避免重復。另一方面，在向社會提供服務時因地制宜，不同地方的需求提供不同的公共服務，運用競爭機制將公共服務項目外包，以此優化服務。

（三）提高行政效率

效率是行政的生命，不斷地提高行政效率才是政府職能轉變所要追求的目的，行政效率也是行政管理在行使中的綜合反應，行政管理的效果是行政效率進行檢驗。積極探索行政效率提高的路徑，一方面改進行政審批制度，利用互聯網技術線上和線下相結合為人民辦理政務提供更加高效和優質的服務。另一方面，設置合理的行政機構數量，龐大的行政機構往往降低行政效率，應根據職能的需要或者人民的需要合理設置辦事機構。

（四）強化行政監督

隨著社會不斷進步發展，公共問題逐漸增加導致公共權力不斷膨脹，隨之而來的是權力濫用和貪污腐敗事件快速增加。黨的十六大提出加強對權力的制約和監督，加強對領導干部的監督，特別是對主要領導干部的監督。現階段政府職能轉變過程中加強行政監督，一方面，黨要做領導示范，完善黨內監督機制，自行破處行政權力過程中的人治弊病。另一方面，完善監督考核機制，監督主體多元化，利用現代網絡信息技術，形成多層次、多方位的監督體系。

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