國內領事保護問題研究綜述

巴彥峰

摘 要：通過對相關文獻梳理，發現國內對領事保護問題的研究有三條主要路徑：史學視角對外國曾在華獲取“領事裁判權”的研究、國家海外利益保護框架中的領事保護研究、領事保護的本體研究；國內領事保護研究未來需要在以下幾個方面進行著力：國外領事保護的重點案例研究、私人安保在領事保護中嵌入的研究、“一帶一路”倡議下的領事保護研究和華僑、僑社參與領事保護途徑與模式研究。

關鍵詞：領事保護；文獻綜述；海外公民保護

中圖分類號：D822 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）09-0082-03

領事保護是指派遣國的外交領事機關或領事官員，在國際法允許的范圍內，在接受國保護派遣國的國家利益、本國公民和法人的合法權益的行為。①自改革開放以來，我國公民與法人赴海外活動日益增多，領事保護案件迅速增長，我國的領保機制在不斷提高的要求中逐步走向規范、成熟。習近平總書記在中央外事工作會議上指出“要切實維護我國海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強保護力度。”這為中國領事保護工作指明了方向，更加體現了領事保護的國家性戰略地位。隨著我國對外開放的不斷推進與國家“一帶一路”倡議的全面落實，我國的領事保護工作需要順應新形勢，國內學界對領事保護研究更需要滿足新要求。本文對國內學界研究發展脈絡進行了梳理，總結了研究現狀并結合不足對未來研究進行了展望，以期為進一步研究提供參考。

一、我國領事保護問題的研究過程

國內學界對領事保護的研究過程主要分三個階段。

起步階段為20世紀90年代至2004年。1991年出版了由外交部《新中國領事實踐》編寫組編寫的《新中國領事實踐》，這是新中國建立以來第一部領事問題的專著[1]，該書對新中國成立后的制度、法律與實踐做了較為系統的整理。20世紀90年代出現的其他關于領事保護的研究涉及從國際角度、史學角度對領事保護的法律依據、領事裁判權的廢除、晚晴護僑等進行了研究。而進入21世紀后，伴隨著中國正式加入世界貿易組織、改革開放的不斷深化與出境人數的不斷增加，涉及中國公民與法人的領保事件不斷增加。2000年外交部首次出臺了《中國境外領事保護和服務指南》，介紹了在境外遇到相應領保案件的解決途徑及相應手續辦理，并在2003年更新了指南版本，國內學界也在開始將目光轉向領事保護的研究領域，研究重點在對指南的介紹和政策的解讀。

快速發展階段為2004年至2008年。在此期間我國外交部先后成立涉外安全事務司（2004年）、領事保護處（2006年，后升級為領事保護中心），先后妥善處理了中國工人阿富汗遇襲事件（2004年）、四次撤僑事件（2006年）、尼日利亞綁架中國工人（2007年）等重大領保案件[2]，由于在此時間段內領保案件激增，國內政府層面不斷謀求領事保護頂層設計的不斷優化，因此國內專家學者開始全面關注領事保護問題，對重大領保案件進行分析總結，并對外國政府的領事保護制度進行了初步的研究[3]。

穩定發展階段為2008年至今。在此階段為了北京奧運會、上海世博會的安定大局，降低海外突發案件對重大主場國際活動負面印象，外交部領事司積極開展領事保護宣傳工作，提高預防和應急能力，《中國領事保護和協助指南》也推出了2008年插圖版，為公民了解相關政策及信息提供便利。這些在我國領事保護實踐中的新變化成為推動我國學術界展開相關研究的動力之一，尤其是2013年黨的十八大提出要堅定維護國家利益和我國公民、法人在海外合法權益的目標，進而提出“外交為民”與“海外民生工程”后，學界關注度持續提升，對我國領事保護法律、歷史、機制等視角的研究均有進展。

二、研究現狀

國內學界對領事保護問題的研究主要有三條路徑：第一條路徑是從史學視角研究外國曾在華獲取的“領事裁判權”，即公然違背國際法原則和精神實施的所謂領事保護行為。在這一視角下，趙亮批判了外國獲得在華領事裁判權主要是由于中國自身司法體系缺陷與對外國僑民的保護不力的西方研究視角，并根據當時的研究厘清這種錯誤認識產生的內在邏輯，對近代西方在華領事裁判權問題進行了進一步的探討，以正視聽[4]；屈文生、陳亞平等學者對中外關于領事裁判與僑民保護的具體交涉過程進行了研究[5][6]；汪效駟、張麗等學者重點研究了晚晴與民國政府為收回領事裁判權的嘗試以及為達成這一目標所進行的自身改革[7][8]。總體來說國內學界對于這一路徑的研究比較充分，既從理論角度也從史實角度論述了領事裁判權產生的過程、對中國司法管轄權的危害以及中國政府嘗試廢除領事裁判權的努力，對我國解決歷史遺留問題，預防在領事保護過程中出現不規范行為提供了豐富的理論和實踐借鑒。

對領事保護研究的第二條路徑從界定和保護中國的海外利益出發，探究抵御海外風險的應對機制，充分挖掘駐外使領館提供的領事保護作用，將領事保護定位在國家海外利益保護的戰略框架中。關于中國海外利益的界定及保護，從縱向層次角度來看，主要分為國家利益層面、海外公民與企業法人利益層面。唐賢興認為中國外交觀念正在從“外交為國”轉向“外交為民”，因此政府在維護海外利益時更注重對于中國公民的保護，中國的海外利益保護尤其是領事保護由此更加積極主動[9]；楊國亮特別強調要防范對外投資合作中的政治風險，并對對外投資中的政治風險的研究進行了綜述[10]；唐昊在2011年的研究中指出中國的海外利益保護由于海外布局的缺陷和利益協調難度的增加具有脆弱性，中資機構以及海外公民被侵害事件頻發[11]。不過根據近些年我國處理涉外事件的情況，這種脆弱性狀況已經大大改善；張杰、肖河等則從私人安保產業入手，探究拓展我國海外利益維護與領事保護途徑的方法，尤其是將其置于“一帶一路”倡議下進行研究，符合當前熱點，開辟了較新穎的研究方向[12]。

第三條路徑即對領事保護進行本體研究。夏莉萍、闞道遠等學者從中國領事保護機制完善的研究出發，一方面深度挖掘西方國家領事保護機制的特點并作中西比較研究，為中國領保制度提出有益建議，另一方面對中國領事保護案例進行研究并總結經驗教訓[13][14]；劉國福、溫耀原等學者從領事保護相關的國際法與國內法角度，論述中國進行領事保護的權限和行為的合法性，并針對國內領事保護立法的現狀及不足，對國內相關立法改革提出了建議，更好地引導支持我國領事保護工作的順利展開[15][16]；殷敏、周淳等學者則著重探究領事保護與外交保護相協調的機制，探求實現保護海外公民及企業法人利益這一目標的方法[17][18]。總的來說對領事保護的本體研究是最生動、最綜合的部分，信息工具的改善增強了相關信息的可獲取性，使研究方法和研究內容十分豐富。研究方法主要包括個案研究與中外比較研究，研究內容與時俱進，實踐與理論緊密結合。

除了以上三條主要研究路徑外，在縱向時間維度上，國內學者對晚清時期、民國時期及新中國成立后的領事保護問題也有相對較完整的研究。黎海波對從晚清到當代中國領事保護問題進行了完整梳理，將每段時期細分為不同階段，并對秘魯華工案、泗水慘案、巴西九人案等每段時期具有代表性的案例進行分析，較為清晰地展現中國領事保護歷史發展的總體脈絡，又橫向剖析不同階段和不同案例中領事保護的特點[19]；黎海波還在另一篇文章中提出新中國成立以來的領事保護呈現出“國家特征”，而改革開放后“人本”轉型明顯[20]；夏莉萍對保護海外公民安全方面的制度化變革進行了梳理，發現保護機構更加多元、保護程序機制化程度提高、保護手段更加法制化，并對這種變化的動因進行了探究[21]。對這些問題的探究有利于學科研究的連貫與完整，有助于厘清中國領事保護機制的演變過程，發掘特定時期內政與外交互動的規律，從而實現對領事保護問題研究主觀與客觀的、具體的、歷史的統一。

三、對未來研究的展望

通過對文獻進行回溯并結合當前領事保護的最新實踐，本文認為領事保護研究在未來還有以下幾個著力點。

（一）國外領事保護的重點案例

在對國外領事保護問題的研究中，學者多從宏觀角度著眼于機制上的解讀，例如夏莉萍研究了美英兩國的領事保護預警機制，并結合中國預警機制的狀況總結部分啟示[13]，而在其另一篇文章中則著重研究英國領事保護機制自20世紀90年代以來的改革，并探尋了這種改革對英國外交的影響[22]，盧文剛、黎舒菡從應急管理生命周期的視角，對中美兩國領事保護相關機制進行對比分析，對比中國的領事保護機制的不足提出了自己的建議[23]；黎海波對歐盟領事保護中引起爭議的人權意識與代理合作進行了辯證分析，并從正反兩方面總結了對我國領事保護的啟示[24]。學界目前缺乏從微觀角度對國外領事保護重點案例的研究，案例研究有助于探尋事物在發展過程中的特殊性，能還原宏觀研究所涉及不到的細節與過程，更生動地演繹和評估各國在領事保護中的決策力、協調力和執行力，并從各國案例中總結經驗吸取教訓，完善供決策參考的案例庫，為我國領事保護決策提供智力支持。例如2014年美國在利比亞沖突中派軍艦撤僑行為，被利比亞民兵組織“安薩爾旅”視為支持沖突另一方的行為，并告誡美國“不要插手利比亞事務”[25]。由此可見美國經常性插手地區事務、干涉他國內政的行為已經給其領事保護行為帶來了阻力。隨著中國日漸提升的國際影響力，在繼續奉行和平共處五項原則基礎上，如何在潛在沖突國家保持政策平衡，避免造成干預他國內部局勢的錯覺，使沖突發生時的我國領事保護更及時有效，減緩局勢突變給我國海外利益帶來的沖擊，這就是美國利比亞撤僑案例給予我們的問題與啟示之一。

（二）私人安保在領事保護中的嵌入

近年來我國領事保護中的“供需矛盾”越來越突出[26]，我國在領事保護投入方面同樣需要“供給側”優化。現在我國已經形成中央、地方、駐外使領館、企業和個人“五位一體”領保聯動機制，大大緩解了“供需矛盾”，著實提升了領事保護的效果，國內學界從官方視角也對領保案件的解決有充分的論述。不過從長期需求來看，我國在對領事保護的投入方面仍有很大壓力。隨著全球化的發展，安全問題向區域、全球擴散，主權國家作為單一治理主體難以獨立應對，因此更具靈活性的私人安保公司應運而生。美國由于擴張性的對外政策，其海外利益尤其受到沖擊，促使美國形成了較為完善的私人安保服務機制，世界著名的美國黑水公司為美國海外企業提供警戒安保、安全人員培訓等服務，而在東南亞地區私人安保公司更是參與了區域海洋治理[27]。其實在我國領事保護工作中，已經出現了利用私人安保的實踐，例如德威保安服務有限公司為中石化等企業在海外分公司提供安保等。①私人安保能對我國“五位一體”的領保聯動機制起到重要的補充作用，因此私人安保在領事保護中的可行性與嵌入性作用、制度層面對私人安保參與的規定與立法、安保人員的勞務簽證及人員雇傭、本土安保公司隨海外項目“走出去”的方式及對私人安保公司的管理等問題，都有很高的研究價值。

（三）“一帶一路”倡議下的領事保護

通過分析，發現關于“一帶一路”倡議下領事保護的相關研究成為潛在熱點。在現有研究中，許育紅從歷史與未來的角度論述了國際商貿和人員往來涉及領事保護問題的必然性，認為依法妥善處理外交領事保護問題對提升中國話語權有幫助作用[28]；章雅荻與花勇均從中國海外勞工權益保障出發，研究了在“一帶一路”倡議背景下對其權益保障的路徑與方法[29][30]。隨著“一帶一路”倡議的不斷推進，中國與沿線國家商貿與人員往來所帶來的摩擦、部分國家面臨的政局不穩與安全威脅，尤其是沿線國家各自安全程度異質性較大等因素，必然將會給我國領事保護帶來更大壓力，面對這種壓力，我國的領保機制必須要有針對性地進行調整，為“一帶一路”倡議的順利落實做好安全保障。因此沿線國家安全風險及領事保護應對措施的國別研究、人員的跨國流動中產生的簽證問題、中國企業在走出去過程中經營方式與當地法律的對接等問題，都是日后有待研究的內容。

（四）華僑、僑社參與領事保護的途徑與模式

由于領事保護發生在第三國的特點，充分利用當地資源有助于使領事保護更加及時，有利于提高領事保護的有效供給，因此必須要重視華僑與當地僑社的作用。現有的研究中，夏莉萍提出與當地華人華僑建立合作機制，以解決我國領保“供求矛盾”的建議[26]；楊洋分析了中國領事保護中存在的問題，提出中國領事保護的多元參與不足，需要例如商會等民間組織廣泛參與[31]。其他學者也多從政策建議的角度對華僑、僑社參與領事保護有所涉及，但缺乏專門對發揮華僑、僑社在領事保護中作用和途徑的深入研究。如今華僑、僑社在參與領事保護方面已經出現了新的實踐，例如我國逐步建立起來的“領事聯絡員”制度：當中國海外公民遇險時，領保聯絡員可以彌補使領館工作人員無法第一時間到場的問題，及時了解情況傳遞政府關懷。領保聯絡員主要由當地的華人華僑組成，并非是使領館的正式工作人員，而是類似志愿者，為中國公民提供服務，截至2016年底已有23個國家的使領館試點“領事聯絡員”制度[32]。當地僑社在領事保護中也發揮了越來越重要的作用，例如贊比亞華人華僑總會就在多起涉及中國公民的領保案件中發揮了協助調查取證、為矛盾雙方提供對話平臺、普及當地法律安全知識等作用，有效維護了中國公民權益，化解了潛在矛盾，尤其是總會在2016年成立了緊急醫療救助隊，為在贊領事保護提供了有益的醫療補充。②面對這種華僑、僑社參與領事保護的新實踐，需要對這種參與的動力機制、實踐案例、操作模式進行研究與總結，以尋找切實可行的領事保護新途徑，發掘華僑僑社參與領保的新模式，創新領事保護工作的新方法，從而增加我國領事保護的有效供給。

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