我國養老服務社會化協同治理研究

王瑤瑤　房敏

摘 要：隨著人口老齡化趨勢的加重，傳統“養兒防老”和政府、單位養老模式面臨極大挑戰。多元社會主體協同參與，推進養老服務社會化是應對老齡化的重要措施。以協同治理理論為研究視角，養老服務社會化進程中，治理主體除了傳統的家庭組織外，主要包括政府、市場和第三部門。它們相互依賴、相互補充。但是也存在角色職能發揮錯位、監督缺位和社會文化氛圍不足等問題，需要政府發揮主體作用、市場發揮聯動作用以及第三部門發揮輔助作用共同致力于問題的解決。

關鍵詞：協同治理；養老服務模式；社會化

中圖分類號：C913.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）09-0109-03

國家統計局數據顯示，2017年我國出生人口達到1 723萬，較2016年下降了63萬[1]。然而在生育率不斷減少，出生人口數量下降的背后，卻是老年人口的不斷增多，老年撫養比的上升。據統計，截至2016年底，中國65歲及以上人口達到1.5億，老年撫養比由2015年的14.3%增長到15%[1]。且根據世界衛生組織的報告，到2050年，世界60歲及以上人口將是2015年的兩倍，并將引發重大社會變革[2]。人口出生率的降低和平均壽命的延長，使得我國人口老齡化形勢愈加嚴重，養老問題的應對已經刻不容緩。面對當前的形勢，傳統“養兒防老”式家庭養老、政府或單位組織提供養老服務保障受到越來越多的挑戰，變得不再可行。于是，基于協同治理視角，將市場、第三部門等主體引入社會化養老服務體系中，與政府共同治理，推進養老服務社會化，將成為我國應對人口老齡化問題的重要舉措。

一、養老服務社會化進程中協同治理的必要性分析

（一）協同治理理論

“協同治理”一詞由“協同”和“治理”組成。協同，英文單詞是Collaborative，《辭源》中將其解釋為：通過各要素間的有序與合作實現組織目標[3]；治理，則被翻譯為Governance，指的是一種經營管理活動[4]。協同治理理論形成于20世紀90年代初，依據國內學者鄭巧的觀點，可解釋為：為維護和增進公共利益，政府、市場、社會組織和公眾等多元合法主體，以既存的法律法規為共同規范，相互合作和共同協商，共同管理社會公共事務的過程[3]。而養老服務社會化進程中的協同治理指的是在養老服務的提供、養老設施的建設、養老風氣的塑造以及養老進程的推進等方面，政府、市場和第三部門等多元主體積極參與，相互合作與協調，并發揮建設性作用，以促進社會化養老的發展。

（二）養老服務社會化進程中協同治理的必要性

伴隨養老服務社會化的推進，單一主體的治理已變得不可行，必然需要依靠多元主體協同治理。首先，在以前，受到傳統的儒家孝道文化和“養兒防老”觀念影響，老年人的養老服務主要是由家庭來保障，政府只對低保、五保或失能等老人提供“補缺”型的福利服務。而現今，面對老年人口數量不斷增多、老年撫養比持續上升的現實，政府“法無授權不可為”，在很多方面的權力受到制約，能夠提供的養老服務有限，迫切需要其他主體參與進來并發揮作用。其次，生活水平的提高，生活質量的改善，使得老年人的養老服務需求變得個性、多樣和復雜，相較于物質方面的需求，他們更加注重于精神層面的需求。這更加需要多元主體協同參與進來，構建一種新型養老服務體系，既滿足對高齡、獨居、失能等特殊老人的生活照料，還為所有老人承擔起“老有所養、老有所樂、老有所醫、老有所為”的職責[5]。最后，多元主體協同治理更是由養老服務社會化進程中的風險性和不可預測性所決定的。養老服務的社會化是一個持續的動態過程，在此進程中會存在許多不確定的風險和意外。在20世紀90年代以前的治理模式中，政府是治理的唯一主體，其他主體在參與治理的過程中需要服從政府的領導和控制。而如今面對養老社會化進程中的風險和意外，需要政府改變與其他主體之間的關系，變“領導、控制”為“指揮、合作”，與其他主體共同組成一個養老服務社會化協同治理的整體系統。

二、養老服務社會化進程中協同治理的主體及關系分析

養老服務實現社會化是一個復雜多變的過程，僅靠單一主體的力量遠遠不夠。在養老服務社會化的進程中，家庭、政府、市場、第三部門等主體都直接或間接地發揮著作用。在協同治理的進程中，家庭作為推動養老服務社會化發展的基礎性力量，任何時刻都不可忽視其重要性。但在本文中，家庭這一主體只是簡單說明，不做過多介紹，重點是研究政府主體、市場主體、第三部門主體在養老服務社會化協同治理的進程中發揮的重要作用。筆者看來，在養老服務社會化協同治理的進程中政府起到主導作用、市場起到聯動作用、第三部門起到輔助作用（圖1）。

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養老問題關系到社會的長治久安，既體現了道德要求，又反映了倫理規范。對于養老服務社會化進程中的協同治理，首先，政府應發揮主導作用，這既體現了政府全心全意為人民服務的宗旨，有利于全面建成小康社會；同時又因為市場在公共產品和公共服務供給方面會失靈，需要政府對資源進行動員和配置。其次，市場應發揮聯動作用，一是市場在資源配置的過程中具有決定性作用。二是受到經濟利益的驅使，企業參與養老服務社會化進程中的治理可以享受到政府補貼、稅收減免、低息無息貸款等優惠政策。三是社會責任是企業發展的基石，履行社會責任可以提升企業的外在形象，提高知名度。第三部門是指介于第一部門（政府）以及第二部門（市場）之外的所有民間組織或社會團體[6]。它在養老服務社會化進程中發揮輔助作用，一方面是第三部門與市場調節、政府干預被稱為當代西方社會“金三角結構”的支柱[6]。它可以在政府失靈、市場失靈的領域發揮重要作用。另一方面是第三部門由于本身固有的社會使命及其受到“自我價值實現”的強烈驅動，紛紛參與到養老服務工作中，以便完成社會使命、實現社會價值，體現志愿精神和服務情操。

三、養老服務社會化進程中協同治理的困境分析

伴隨城市化的發展，傳統養老方式變得不再合適，養老服務逐漸趨向社會化。于是，探索政府、市場和第三部門等治理主體的協同治理機制，促進治理理念、模式、方法等的新發展，成為實現養老服務社會化的必然路徑。然而協同治理卻不是一件容易的事，因為“多元主體的參與本身即是多元主體合作博弈的過程”[5]。所以，在養老服務社會化協同治理的過程中，必然會由于各主體關系混亂、政府監管不力、民眾認同度低下等原因，使得協同治理真正實踐起來面臨著困境。

（一）治理主體的關系混亂，角色和職能錯位

養老服務社會化的協同治理，不僅僅只依靠政府，還需要市場、第三部門等主體的參與。與此相適應，政府、市場和第三部門的角色定位必然也發生變化。在協同治理的過程中，政府將發揮主導作用，并由傳統的養老服務供給者轉變為服務的發起者和監督者；市場將發揮聯動作用，號召企業履行社會責任，積極響應養老服務社會化的發展；第三部門發揮補充、輔助作用，促進養老服務的社會化。然而在協同治理的過程中，治理主體的這些角色和職能卻存在錯位現象，主要表現為：一是政府職能越位。在養老服務社會化協同治理的過程中，政府更多的是一種領導者和監督者的角色定位，但由于政府未能適應新角色的轉變，還進行過多的行政干預，從而影響了其他主體的參與。二是市場和第三部門職能缺位。對于市場主體來說，養老服務作為準公共物品，提倡的“公共性”與其所追求的“盈利性”相矛盾，致使市場主體在養老服務社會化的治理中積極性缺乏。而對于我國的第三部門來說，過度依賴于政府的優惠政策和資金支持，積極性和能動性喪失。所以，當政府失靈時，第三部門未能真正發揮作用和功能。

（二）缺乏對協同治理權威、常規性的監督機制

在協同治理的過程中，一些相應的法律、法規、制度等配套措施仍不完善，缺乏一定的監督制約機制，從而阻礙了養老服務社會化的推進。一方面，養老服務可以由政府直接提供，還可以由政府通過向社會購買來提供，而用于購買服務的資金可能存在被挪用的風險。同時由于信息的不完全透明，社會公眾對于資金的運用也缺少有效監督。再者，對于購買完服務剩余資金的使用也缺少相應程序，多余資金的使用完全取決于政府的個人素養。另一方面，政府對于養老服務的使用情況缺乏有效監督。由于時間與空間的錯位政府無法對所提供的養老服務實施有效監督，這就造成了養老服務使用的不確定性。最后，由于信息的不對稱，企業享受了補貼、稅收減免、低息無息貸款等優惠政策，卻沒有積極承擔應盡的責任；而第三部門受到資金的限制，在養老服務社會化進程中的積極性和能動性變差。協同治理相關監督機制的不規范甚至缺乏，為養老服務社會化的推進帶來諸多困境。

（三）社會化養老環境氛圍淡薄，認同度低下

社會化養老環境氛圍包括社會化養老風氣和社會化養老文化軟環境。但是，養老風氣的缺乏以及文化軟環境的缺失使得當前我國社會化養老的氛圍淡薄，人們的認同度低下。首先，社會化養老風氣缺乏。中國的養老風尚受到傳統的儒家孝道文化和“養兒防老”觀念的影響，自古以來的養老方式主要以家庭為主。雖然有些發達地區開始探索“居家養老模式”，但絕大多數省市，甚至是農村地區依然依靠家庭養老，對于養老服務社會化持否定或懷疑態度。這種社會化養老風氣受到經濟發展水平以及傳統養老觀念的影響，在短時間內改變或增強。其次，社會化養老文化軟環境缺失。在當前以家庭為主的養老方式之下，養老服務的供給則主要依靠政府，形式單一化。且受到政府職能的限制，所提供的諸如養老基礎設施、場所等服務有限，因而，社會化養老文化軟環境會缺失。

四、養老服務社會化進程中協同治理的路徑研究

養老服務社會化的發展困境是多種因素綜合作用的結果，養老服務社會化發展的推進應依靠政府、市場以及第三部門等多重主體理性有效地參與，依靠法律以及道德的雙重約束作用。所以，立足于協同治理理論，應充分發揮政府的主導作用、市場的聯動作用以及第三部門的輔助作用，積極進行養老服務社會化的推進。

（一）政府發揮主導作用，建設高效、服務、負責、透明的治理體系

政府履行職能，體現了為人民服務的宗旨和要求，有利于提升自身形象，提高人民的滿意度和認同感。所以，保證政府在協同治理過程中始終發揮主導作用的前提下，為促進養老服務社會化，應做到以下幾點：第一，準確定位其職責和權限。合理定位政府在養老服務社會化進程中的角色及作用，是保證社會化養老順利推進的一個強有力的外部條件。所以，應理順政府與市場和第三部門的關系，盡快適應新角色的轉變。第二，適度簡政放權。健全法律、法規，完善獎懲和激勵等制度設計，提供稅收減免、低息無息貸款等優惠政策，降低市場主體和第三部門主體的準入門檻，鼓勵市場和第三部門積極參與到養老服務社會化的治理中來；并按照市場經濟規律和社會發展規律辦事，減少對市場和第三部門等主體的行政干預，促進公平競爭。第三，完善監管體系。監督控制是協同治理過程中必不可少的環節和手段，是保證養老服務社會化順利推進的必要前提。為完善監管體系，可以從以下兩個方面來考慮：一是各地政府應建立制約和監督機制，并強化監督的效能。在選擇監管模式時“具體問題具體分析”，將具有更高權威性的政府監督與更低成本的社會監督和群眾監督結合起來，避免各治理主體職能的缺位和越位，以完善對于養老服務社會化全方面的管控。二是建立并完善服務購買資金管理制度，促進服務購買過程中的資金公開，重視專業財務人員的培養與引進，建立陽光資金制度，杜絕資金使用過程中的暗箱操作。第四，提供更為優質的公共服務。從政治責任的角度看，政府是養老服務社會化協同治理進程中最為重要的主體，向社會公眾提供公共物品和公共服務，是政府的責任。同時，政府所擁有的公共權力和社會資源，又為政府進行協同治理提供了充分條件。因此，政府應集中調動資源，為養老的社會化提供優質的產品和服務。最后，政府在對協同治理各主體進行監管的同時，也應進行社會化養老環境的塑造工作。社會化養老環境的塑造包括社會風氣的營造、社會化養老相關政策法規的完善以及文化軟環境的構建。

（二）市場發揮聯動作用，推動企業社會責任的履行

在養老服務社會化協同治理的進程中，不僅要注重政府的作用，更要依靠市場的獨特優勢，充分發揮市場的聯動作用。首先，企業應遵守法律法規，做到“法無禁止即可為”，嚴格按照政府規定的準入門檻進入市場，參與到養老服務社會化的推進中來；同時還要尊重市場經濟的發展規律，重視商品價值的作用。其次，企業應充分利用政府為其提供的補貼、稅收減免、低息無息貸款等優惠政策，積極參與到養老服務社會化的治理中來，完成社會使命，實現社會價值，體現志愿精神和服務情操，為養老服務社會化的治理營造一種良好的氛圍。再次，理順與政府之間的關系，明確市場在協同治理中的角色和作用，避免職能的缺位；同時積極參與到政府購買養老服務的活動中，為養老服務的社會化發展貢獻出自己的力量。最后，企業在謀求經濟利益的同時，還要推動其公益性和社會性的發展，促進社會責任的履行，尋求養老服務“公共性”與企業自身所追求“盈利性”之間的平衡。因為參與養老服務社會化治理的企業要想擁有廣闊的市場前景，必須既看重利潤的追求又注重社會責任的履行。

（三）第三部門發揮輔助作用，促進養老服務的社會化發展

推進養老服務的社會化發展不僅僅是政府和市場的工作，也是第三部門的責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。第三部門作為一種重要的推動力量，當政府和市場在協同治理過程中出現不足時，能夠及時發揮彌補作用。由此，在養老服務社會化協同治理的進程中，應充分發揮第三部門的輔助作用。主要可從以下幾方面進行考慮：一是第三部門應找準自身的準確定位。當前我國第三部門組織數量少、自身發育不完善、過度依賴政府、行政色彩濃厚等特點，造成了第三部門與政府之間的角色定位和職責的不明確。所以，為推進養老服務的社會化發展，第三部門必須明確以后的發展規劃，做到不依賴政府的優惠政策和資金支持，獨立、自主的發展。二是政府建立健全法律法規。“第三部門”最初是從西方引入的，目前在我國的法律法規中通常使用的是“社會團體”這一概念。如1998年的《社會團體登記管理條例》，該條例對于社會組織的準入資格、區域歸屬、業務管理做了嚴格規定[6]。但到現在為止，除了這一條例之外，并沒有別的與第三部門相關的法律出臺。由此，政府應盡快出臺相應的法律法規，進行必要的“制度安排”，以便推動第三部門的發展，增強第三部門在養老服務社會化協同治理中的重要作用。

參考文獻：

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[2]世界衛生組織.60歲以上人口將于2050年翻番，需要做出重大社會變革[EB/OL].[2018-02-05]http：//www.who.int/mediacentre/news/releases/2015/older-persons-day/zh/.

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