三方共贏的特色小鎮PPP風險分擔機制及穩定性分析

(武漢大學 經濟與管理學院,湖北 武漢 430072)

2016年我國《關于推進美麗特色小(城)鎮建設的通知》提出,要創新投融資機制,大力推進政府和社會資本合作。公私合營模式(Public Private Partnerships,PPP)作為政府和社會資本合作為社會提供產品或服務的高效融資模式,能促進政府與優秀私營企業共同建設特色小鎮,保證以最低的成本最大化特色小鎮的經濟效益和社會效益。特色小鎮項目發展剛剛起步,引入PPP模式雖然能在一定程度上提高其建設與運營水平,但是PPP模式存在著諸多不可預見的風險因素，將會影響項目整體收益與各方的收益分配。根據項目各方的風險承擔和控制能力,合理構建風險分擔體系,實現各方收益最大化,是特色小鎮PPP項目建設運營過程中亟待解決的關鍵問題。

在特色小鎮PPP風險研究中,不同學者的研究內容各有側重點。徐友全等重點研究了特色小鎮PPP項目的風險評價,在識別特色小鎮PPP建設風險的基礎上,運用灰色關聯—層次分析法分析了風險因子來指導風險防范工作;朱東陽以特色小鎮PPP項目的法律風險為研究對象,識別項目建設運營全過程存在的主要法律風險,并制定了行之有效的預控措施;陳彥華、雷明艷基于治理網絡視角定性分析了特色小鎮PPP項目的風險分配問題,期望通過差異性主體關系構建風險網絡治理框架。特色小鎮PPP項目風險研究較少,未形成系統的理論體系,且缺乏風險分擔的定量研究。

在PPP項目風險分擔研究中,不同主體之間風險分擔的方法研究是重點領域,當前常用的量化方法主要有模糊數學和博弈論。Khazaeni等構建了一種選擇平衡風險分配的模糊自適應決策模型,使用模糊邏輯將語言和專家的經驗知識轉化為可用的、系統的定量分析;Ameyaw、Chan在模糊集理論的基礎上,建立了PPP項目風險分擔的模糊控制系統決策模型,并進行了仿真訓練;尹航等基于粗糙集理論和GASA,提出了一種抉擇最優風險分擔方案的策略。在風險分擔博弈模型方面,李林等、王穎林、李研等根據PPP項目的性質,分別構建了參與主體地位非對稱的討價還價博弈模型、基于參與主體風險偏好的合作博弈模型和不完全信息下的動態博弈模型來確定政府與項目公司風險分擔的比例;張瑞、張義祝將政府和社會資本之間風險分配的雙方討價還價博弈模型擴展成政府、專業公司和純投資者三方相互威懾討價還價博弈模型,實現風險優化分配。以上研究重點分析了政府和具備專業資質的社會資本兩個參與主體間的風險分擔,很少考慮政府與社會資本聯盟及社會資本聯盟內部的風險分配問題。

1 特色小鎮PPP項目風險分擔概述

1.1 風險清單

從現有特色小鎮PPP項目的建設來看,國家政策的出臺和政府的補貼獎勵導致短時間內大量特色小鎮PPP項目興建,但由于產業、文化、旅游“三位一體”,生產、生活、生態“三生融合”,工業化、信息化、城鎮化“三化驅動”,項目、資金、人才“三方落實”的綜合性建設規劃落實不到位,大部分特色小鎮項目流于形象工程、生硬規劃,產業定位與小鎮實際不相符,加劇了多規合一風險和產業定位風險。少部分特色小鎮生搬硬套、模仿抄襲,沒有根據當地傳統資源培育獨特性、差異化的特色文化,再加上設計理念缺少創新性,同質化現象嚴重,難以長期維持旅游循環圈,引發特色文化的獨特性風險、項目的創新性風險和長期盈利風險。同時,隨著房地產開發商的參與,特色小鎮PPP項目以特色小鎮之名,行住宅開發之實,“房地產化”極為嚴重,而且土地成本被節節拉高,土地開發風險增大。因此,結合特色小鎮的功能、特色和訴求,特色小鎮PPP項目的特色風險主要是多規合一風險、產城融合/產業定位風險、特色文化的獨特性風險、項目創新性風險、長期盈利風險和土地開發風險。

本文在特色小鎮PPP項目的特色風險上,結合Hwang B、Sarvari H、黃丹林等研究中的PPP項目風險,并將風險按照政府級、市場級和項目級風險進行分類,最終構成了特色小鎮PPP項目風險清單。主要是:①政府級風險，主要包含政府決策問題、政府干預/信用、項目審批延誤、氣候/地質條件、不可抗力風險、環保風險、法律變更、法律與監管體系不完善、土地獲取風險、土地開發風險、多規合一風險和特色文化的獨特性風險。②市場級風險，主要包括利率風險、通貨膨脹、融資風險、項目唯一性、市場需求變化和第三方延誤/違約風險。③項目級風險，主要包含完工風險、項目不達標、運營成本超支、收益不足、費用變更/支付風險、工程/運營/投資者變更、特許經營人能力不足、合同文件沖突/不完備、移交風險、項目創新性、長期盈利風險和產城融合/產業定位風險。

1.2 風險分擔主體

特色小鎮PPP項目具有投資大、專業性強等特點,注定了單一社會資本無法僅靠自身實力很好地投資、建設、運營。因此,社會資本除了需要具備開發、運作PPP項目的專業能力以外,還需要極大的資金儲備才能順利地推動特色小鎮PPP項目落地,即社會資本需要具備“投資”和“專業”兩種屬性。但在現實中,具備雄厚資金實力的社會資本往往沒有資格建設、運作項目,而具有特色小鎮專業開發、運營經驗豐富的社會資本又無法獨立投資特色小鎮PPP項目。基于特色小鎮PPP項目的實際情況,將特色小鎮PPP項目的主要參與主體分為政府部門、專業公司和純投資者,因此政府部門、專業公司和純投資者是PPP項目風險承擔的重要主體。

1.3 風險分擔原則與流程

PPP項目合同確定了項目參與主體的權責利,并且根據風險分擔原則,將風險進行有效分配,從而使項目經濟效益最大化,實現多方共贏。特色小鎮PPP項目風險分擔原則主要包括:①風險由對該風險管控能力最佳的項目參與主體承擔。②風險由承擔該風險所消耗成本最小的項目參與主體承擔。③風險管理成本與承擔該風險所帶來的收益相對稱。④項目公司承擔風險應有上限。

根據風險分擔原則,將風險分擔流程劃分為以下兩個階段:①第一階段為風險初步分擔。確定特色小鎮PPP項目風險清單中各種風險的承擔主體。根據對各方風險的管控能力、承擔成本和風險收益進行評估,將風險初步分配給政府、社會資本聯盟或所有參與方。其中,對單獨承擔的風險,承擔主體可運用風險管控經驗和方法管理風險。但對共同承擔的風險,需要通過風險再分擔確定各方分擔比例。②第二階段為風險再分擔。在風險分擔原則的指導下,計算共擔風險在專業公司和純投資者之間的分擔比例,減少社會資本聯盟間的風險溢價,進而實現項目經濟效益的最大化和公私部門的共贏。

1.4 風險分擔主體確定

特色小鎮PPP項目的風險分配機制以最優分配原則為核心,按照風險分配優化、風險收益對等、風險可控等原則,綜合考慮風險偏好、風險消耗成本、風險管理能力、項目回報機制等要素合理分配共擔風險,各風險的承擔主體見表1。

表1 特色小鎮PPP項目風險的承擔主體

2 共擔風險分擔機制的穩定性分析

特色小鎮PPP項目中,政府和社會資本聯盟共同組建一個長期合作的聯盟體,并依據自身的優勢進行分工與協作,實現資源整合、風險共擔、利益共享和物有所值。其中,政府和社會資本聯盟的共擔風險要依據參與主體的風險厭惡度和承擔意愿來合理分擔風險,這樣才能保證項目長期處于掌控范圍內,實現政府、社會資本的合作穩定與利益追求。

2.1 個人風險偏好假設

PPP項目中,不同分擔主體面對不確定性的認知和態度決定了絕對風險偏好的類型——喜好型、中立型和厭惡型。在隨機合作博弈Γ中,局中人i風險偏好關系主要通過集合{>}表示。如果對任一風險收益X∈L1(R),X—E(X),則該局中人的風險態度屬于中立型;對任一風險收益X∈L1(R),至少存在一個X∈L1(R),使X

2.2 政府和社會資本聯盟風險分擔比例

政府與社會資本風險分擔原則確立:對PPP項目的任一風險,政府和社會資本聯盟不是平等分擔的,將Shapley值中的平均權重替換為實際的風險分擔比例,則政府與社會資本聯盟S的Shapley值為:

x1=Φ(υ(1))=k1α1(υ(1),υ(N))υ(N)+ks(1-αs(υ(1),υ(N)))υ(N)

(1)

xs=Φ(υ(S))=ksαs(υ(S),υ(N))υ(N)+k1(1-α1(υ(1),υ(N)))υ(N)

(2)

(3)

(4)

此時,專業公司與純投資者的Shapley值為:

x2=Φ(υ(2))=k2α2(υ(2),υ(S))υ(S)+k3(1-α3(υ(3),υ(S)))υ(S)

(5)

x3=Φ(υ(3))=k3α3(υ(3),υ(S))υ(S)+k2(1-α2(υ(2),υ(S)))υ(S)

(6)

式中,v(2)、v(3)、v(S)分別代表局中人2、局中人3和聯盟S的隨機收益;k2+k3=1。

風險分擔模型構建:用聯盟成員獲得的確定性等價收益m(xi)代替期望效用,得到:

(7)

在PPP項目中,社會資本希望能得到高于獨自實施項目的收益,政府希望能最大化項目的綜合效益,即各方均希望實現社會效益與經濟效益均衡最大化。而xi是k的函數,則D(xi)、m(xi)均是k的函數,因此各方效益最大化通過k值實現可表示為:

(8)

由于E(xi)為定值,則項目均衡收益最大化模型max m(xi)可通過風險溢價最小化模型表示:

(9)

分擔機制穩定性求解:對政府和社會資本聯盟,風險分擔優化模型為:

s.t.k1+ks=1

(10)

將x1、xs代入f1中，得到

(11)

構造拉格朗日方程,有:

(12)

(13)

(14)

1-k1-ks=0

(15)

(16)

(17)

在社會資本聯盟內,專業公司和純投資者合作的風險優化模型為:

k2+k3=1

(18)

構造拉格朗日方程并求解,得到:

(19)

(20)

(21)

(22)

3 算例

某特色小鎮的PPP項目參與主體和風險分擔主體主要是政府部門、專業運營公司、純投資者等。在傳統采購模式下,政府通過財政撥款和貸款的方式單獨實施該項目,并承擔全部項目風險。由于政府欠缺建設運營的能力和經驗,造成項目效率和收益均較低,假設政府實施項目時收益服從正態分布υ(1)—N(5.2,1.1)(1000萬元);專業公司A不參與項目時的收益為υ(2)—N(8.1,1.0)(1000萬元);純投資者B不參與項目時的收益為υ(3)—N(6.5,0.8)(1000萬元)。引入PPP模式后,政府和社會資本聯盟通過分工協作和共同承擔風險降低了項目成本、提高了整體效率,聯盟收益v(N)高于各方投資項目時的收益之和,設為υ(N)—N(26,2.2 )(1000萬元),其中專業公司和純投資者組成社會資本聯盟,其收益υ(S)遠高于雙方單獨投資項目的收益之和,設為υ(S)—N(17.4,1.6)(1000萬元)。

綜上所述,當項目存在長期盈利風險時,通過風險分擔模型得到政府、專業公司和純投資者的風險分擔比例分別為0.400∶0.373∶0.227。經過風險分擔模型的計算,政府和社會資本聯盟、專業公司和純投資者的風險溢價為(0.115,0.727),(0.284,0.218),大聯盟風險總溢價為0.842,相較不考慮風險轉移的總風險溢價降低了0.018,實現了降低項目總風險的目的。而長期盈利風險轉移后政府和社會資本聯盟、專業公司和純投資者的確定性等價收益分別為(6.979,18.180)、(8.357,8.564),大聯盟的總收益為25.158×103萬元,相較于風險不發生轉移時收益總體增加了0.018,且聯盟合作滿足個人理性和超可加性,此時項目收益最大化,實現了各方的共贏。

4 結論與建議

4.1 結論

本文結合特色小鎮PPP項目的特點,確定了PPP項目風險清單,并根據風險分擔原則將這些風險分為單一主體承擔風險和多方主體共擔風險;然后針對多方主體共擔的風險構建基于隨機合作博弈Shapley值的特色小鎮PPP項目風險分擔模型。算例結果表明,當專業公司和純投資者聯合起來抵抗政府,不僅解決了項目收益不確定性問題,還實現了分擔主體收益分配的優化,有效防范政府依靠強勢地位轉移的風險,優化了特色小鎮PPP項目風險分擔比例,降低了項目總風險,很好地融合了特色小鎮PPP項目特色,體現參與主體共同承擔的特點,促進了合作共贏,維持PPP項目長期合作穩定性。

4.2 建議

根據模型研究和算例結果,為進一步提高特色小鎮的建設效益和運作效率,促進三方共贏,本文提出以下政策建議:①加強頂層制度設計,完善特色小鎮PPP項目風險分擔機制。風險分擔是一個多主體利益博弈的過程,特色小鎮PPP項目主要參與主體就是在不斷的利益博弈中通過合理的風險分擔實現合作共贏的穩定狀態,而完善的頂層制度設計是把握特色小鎮PPP項目風險分擔原則、減少盲目性操作的基本規劃文件,是項目成功運作的根本。目前我國PPP項目風險分擔制度具有普適性,針對特色小鎮PPP項目的指導性較弱,為了優化特色小鎮PPP風險分擔,避免普適性風險分擔機制導致的利益沖突,建議從國家層面加強完善特色小鎮PPP項目風險分擔的頂層制度設計,頒布專門規章制度，明確參與主體分擔風險的權利和義務。②增強中介機構的監督與約束,保證特色小鎮PPP項目風險分擔公平合理。即使是頂層設計再完善,由于運作環境、參與主體等的異質性,特色小鎮PPP項目風險分擔機制與結果同樣會有所差異。作為特色小鎮PPP項目的中立方,中介機構獨立于政府、專業機構和純投資等利益相關者,能憑借其專業服務能力對項目風險進行評估,幫助利益主體管控項目風險,合理協調利益沖突。因此,在特色小鎮PPP項目中,引入中介機構參與風險識別、分擔、跟蹤等全過程的風險管理,不僅有利于識別特色小鎮PPP項目的獨有風險,降低風險發生概率,減少風險損失后果,還能促進風險分擔過程的合理性和結果的公平性,從第三方角度促進合作共贏。③增強聯盟合作關系,發揮特色小鎮PPP項目整體優勢效應。在社會資本聯盟中,專業機構和純投資者作為成員,需要及時協調社會資本各方關系,強化社會資本聯盟的穩定性,充分發揮社會資本的各自優勢,保證社會資本聯盟的競爭優勢。在大聯盟中,政府應改變自身的定位,從公共產品的提供者轉變為監管者和合作者,主動加強與社會資本的合作關系,努力避免和社會資本之間的利益沖突,增強“政府引導,社會資本主導”的合作效應,發揮多方整體優勢效應。④建立信用懲罰機制,增強特色小鎮PPP項目風險主體契約精神。一般來說,政府和社會資本簽訂合同后必須遵守契約精神,按照合同文件建設、運作PPP項目。從以往的PPP失敗案例可見,為了獲得更多的利益,或減少利益受損,政府或社會資本會選擇違背契約,因此僅靠合同是無法約束利益主體的違約行為的。特色小鎮PPP項目利益主體的合作是基于利益博弈的平衡而實現的,因此,建立以信用為基礎的風險分擔懲罰機制,能擴大政府和社會資本違約行為的長遠影響,如信用下降則懲罰其失去申報/運作新項目等權利,促使其恪守契約精神,進而促進三方合作共贏。