疾控、衛監的“大健康”整合路

6月1日，遼寧省委、省政府召開省直事業單位改革方案實施動員大會，印發《省直公益性事業單位優化整合方案》（以下簡稱《遼寧省方案》），在全國率先探索響應今年3月啟幕的新一輪國家大部制改革。

其中引發醫療衛生行業關注的，為遼寧省方案對省市級疾控和衛監部門進行的改組與整合。該方案顯示，遼寧省省級疾控保留，遼寧省衛生監督被整合入新組建的省衛生健康服務中心。

在大健康理念倡導下的國家新一輪機構精簡和調整，公衛系統整合與調整本不足為奇，然而后續一個月，遼寧省各市、縣及全國其他省份陸續公開的整合思路卻大相徑庭。因此，這項改革下一步將在全國如何推開，醫療機構是否會被牽涉其中，疾控、衛監的大健康整合路又將何去何從？本刊記者為此展開調查采訪。

各地方案梳理

記者梳理了截至2018年8月1日遼寧省方案在內的全國各地疾控與衛監已公開改組辦法，具體如圖1所示。

根據統計，方案數量方面，兩個月內，全國共有10個省、市、縣公開了方案。其中，省級層面三個，依次為遼寧省、江蘇省、山西省。

市、縣級層面目前多集中于較早發布省級方案的遼寧省內，依次為朝陽市、撫順市、沈陽市、凌源市、大連市、錦州市、喀左縣。其中凌源市（縣級市）與喀左縣又分別隸屬于方案公開最早的朝陽市。

方案內容方面，各省及市、縣層面亮點頻多。

縱向看，遼寧省層面，方案為省級疾控保留，遼寧省衛生監督被整合入新組建的省衛生健康服務中心。

市級層面，遼寧省朝陽市方案為，疾控中心并入新組建衛生健康事業服務中心，衛生監督并入市行政執法中心，與其他諸多執法單位合并為一處。

撫順市方案為，市疾控并入市大健康產業研究院（市大健康產業發展服務中心），市衛生監督并入市綜合行政執法大隊。

沈陽市方案則顯示，沈陽市疾控中心和衛生監督所均被合并入市衛生健康服務與行政執法中心。

大連市方案則為，重新組建大連市疾病預防控制中心，衛生監督被并入新組建的衛生健康事業發展中心。

錦州市方案顯示，疾控中心與衛生監督所被合并入新組建的錦州市全民健康保障中心（錦州市疾病預防控制中心）。

縣級層面，朝陽凌源市方案為，疾控中心并入教育文化衛生事業服務中心（科教文體衛會師）；衛生監督并入行政執法中心。

喀左縣方案為，疾控中心并入人才建設和民生工作服務中心（加掛健康事業服務中心）；衛生監督并入行政執法中心。

從以上遼寧省內已公開的整合方案看，大致可分為三類。

第一，疾控保留，衛監重組。以遼寧省為例。

第二，疾控重組，衛監亦重組。如朝陽市、撫順市、大連市、凌源市、喀左縣方案。

第三，疾控衛監合并。以沈陽市、錦州市方案為代表。

橫向看，各省之間改革思路也各自發散。

圖1 各地疾控、衛監優化、整合具體方案

與遼寧省保留省級疾控、衛監被整合入新衛生健康服務中心的做法相較，6月17日，江蘇省人民辦公廳發布的《關于深化綜合行政執法體制改革的指導意見》中顯示，要明確構建地方綜合行政執法體系任務。

《意見》明確，要“大力精簡省級執法隊伍”，“除法律法規規定外，一般不設專門的執法隊伍，逐步撤銷現有省屬執法隊伍，推進執法力量下沉，充實監管服務力量。”

因此，此舉是否寓意省級衛監作為省級執法隊伍之一，將被精簡？省級以下衛監將被并入綜合大執法體系？截至記者發稿，江蘇省并無更詳細方案細節公布。

而山西省方面，其方案則在7月31日山西省縣鄉醫療衛生機構一體化改革“三基建設”推進暨政策培訓會議上，被山西省衛生計生委副主任、省醫改辦主任馮立忠首次公開。馮立忠表示，山西將強化大衛生大健康觀念，8月底前，24個示范縣將把疾控中心融入醫療集團。

多方思路捋順

無論疾控、衛監重組或合并，僅從名稱上看，各地方案呈現出的共通點為將其整合入一個以健康命名的大部門，如錦州市方案中疾控、衛監合并后的全民健康保障中心，撫順市方案的疾控并入市大健康產業研究院等。

以健康命名的新機構部門的組建出現，與國家“以健康為中心”的機構整合總體思路相吻合，耶魯大學公共衛生學院教授陳希向《中國醫院院長》雜志記者分析。

“健康中國的國家藍圖明確闡明全民健康不再是過去衛生一個部門的事，而是多個與衛生健康相關部門的共同使命，全方位、全人群、全周期地提升衛生健康教育和國民健康。”

但若仔細梳理重組或合并后新部門的情況，各地仍呈現屬地化探索特色。尤其在新組建部門與政府及衛生部門歸屬關系方面。

從遼寧省方案看，衛生監督被整合入的新組建單位——省衛生健康服務中心，為省衛生部門所屬事業單位，沈陽市疾控與衛生監督合并入的市衛生健康服務與行政執法中心同樣定位為市衛生計生委所屬事業單位。

但在撫順市方案中，撫順市疾控并入的市大健康產業研究院則劃歸為市直屬事業單位，錦州市方案也不盡相同，疾控中心與衛監合并入新組建的錦州市全民健康保障中心同樣定位為市政府直屬事業單位。

此外，衛生監督部門的重組方向也呈現兩種趨勢。

一種是大監督方向，即衛監部門并入統一行政執法中心，所有執法單位放在一起。

如，撫順市的辦法，衛監并入的市綜合行政執法大隊由市人力資源社會保障局所屬勞動監察局、市社會保險事業管理局社會保險稽查大隊、市國土資源局所屬國土資源監察支隊、市藥監局所屬市食品監督執法大隊等各監察、稽查、執法大隊等跨部門整合而來；且目前大監督方向主要出現于朝陽市及其轄屬的市、縣方案中，如朝陽市及下屬縣級市凌源市、喀左縣，方案中均將衛生監督并入綜合行政執法中心。

另一種是大健康方向，即衛監或與疾控整合入新的大健康部門，或重組單獨為新大健康部門，前者如沈陽市、大連市方案，后者如錦州市方案。

疾控方面，各地整合思路也均呈現各自特色，如朝陽凌源市方案是將疾控中心并入教育文化衛生事業服務中心；喀左縣方案則將疾控中心并入人才建設和民生工作服務中心，加掛健康事業服務中心牌子；山西省則擬將24個示范縣疾控中心融入醫療集團。

事實證明，后來公開的山西省方案確實在印證部分疾控中心將與當地醫院合并的新走向。

但截至記者發稿，深圳南山區疾控中心的改革方案并未公開披露，記者查詢其官網，最近一則消息為大部制改革后，國家衛生健康委員會疾病預防控制局局長毛群安一行赴該處調研，對該處工作成效表示充分肯定，認為南山區疾病防控工作走在了全國區縣前列。

疑問與呼聲

縱然改革出發點一定是向好的，但以上各方案差異還是引發了業內人士不少的爭論。

“這次整合，有點兒亂。”陜西省山陽縣衛計局副局長徐毓才在遼寧省內相關省市公布最早三個差異走向方案時就曾撰文直言不諱地表述了自己的感受。

比如，最直接的疑問是，今后會議怎么開？工作怎么干？因為即使在遼寧省內，省、各市、縣方案也不延續，不統一。

面對這樣的疑問，7月19日，沈陽市疾控中心相關負責人在接受《中國醫院院長》采訪時回應，“看到遼寧省市級各個層面方案不一，目前我們內部也正在研究。”

同時，該人士還表示，其中心目前并未拿到正式文件，“目前各方仍在討論中。”該人士再次強調。因此無法提供更詳細信息，并表示8月末走勢會相對清晰。

7月30日，遼寧省衛生健康服務中心正式掛牌成立。

同時段，記者還致電遼寧省衛生計生委尋證，其相關人員表示文件系遼寧省委下發，目前衛生系統并未啟動明確工作，因此無法透露更多。

1.1.2 藥物與試劑 藥物有多西環素(含量91.2%，批號：A201710038)，河北久鵬制藥股份有限公司；阿莫西林(含量97.7%，批號：170511039)，珠海聯邦制藥有限公司；恩諾沙星(含量90.5%，批號：DK05-1610111)，上虞京新藥業有限公司；氟苯尼考(含量98.2%，批號：5003-1710009)，安徽立博藥業有限公司。試劑有氫氧化鈉、N’N-二甲基甲酰胺、乙酸和乙醇，均為分析純(AR級)。

沈陽市衛生監督局相關工作人員也給出了類似答案，“監督部門只是小部門，真正的大變動在疾控處。”且該人員亦表示，目前該單位尚未收到正式紙質函件，新中心也沒有具體動向，只提示最早8月底省級方面有可能完成整合，但具體到市級，應還需要不少時日。

同時，遼寧省疾控中心人員對此事件給予記者的回復則是“不太清楚”。

而中國疾控中心一位不愿透露姓名的高層領導則私下向記者表示，初聞遼寧省方案也很驚訝，并表示非自上而下的改革方案，“我們事先并不知情”。

仍在討論，不清楚，無法透露更多，不同改革參與、涉及方同時段內顯露的態度竟出奇一致，改革目前正經歷的各方拉鋸與思路理順困境由此可見一斑。

表象混亂通常由內衍生。

多年來，我國疾病預防和衛生監督部門一直存在職能劃分上的工作交叉和空白。這樣的情況下，隸屬于公益一類事業單位的疾控部門與國家行政機構的衛生監督部門究竟該整合還是該分離，各地的理解通過已公開的改革方案可以看出完全“南轅北轍”。

回憶2003年之后，各地提出監督與疾控分離的改革思路，“此后各地陸續將衛生監督從疾控部門分出來，就是為了避免教練員與裁判員不分狀況。”徐毓才在接受《中國醫院院長》采訪時指出。

但今天，二者卻重新整合，疾病預防控制和衛生監督工作會不會弱化，政策空轉趨勢會不會加速，疾病預防控制和衛生監督執法兩支隊伍會不會因此渙散？徐毓才表露了隱隱的擔憂。

而且作為事業單位的疾控中心，一直以來因把控各地醫療疫苗招標采購、自負盈虧，尤以今年7月長生公司疫苗案暴露出各地疾控人員均存在不同程度疫苗招標與采購營收境況下的索賄、受賄行為，飽受詬病。

縱觀由作為國家（學術）機構的美國疾控中心學習設置而來的中國式疾控，其單位性質、工作職責究竟該如何劃分，以及衛生監督部門行政執法權的“假”執法力問題，不少專家擔憂此番調整并未觸及更深層制度改革，而且或因新分屬大健康或大監管部門，職能不細化明確，可能反被完美“淡化出局”。

8月3日，國務院辦公廳最新印發《關于改革完善醫療衛生行業綜合監管制度的指導意見》。《意見》明確要求建立由衛生健康行政部門牽頭、有關部門參加的綜合監管協調機制。

但在詳細的醫療衛生行業綜合監管部門職責分工中，記者發現，加強公共衛生服務監管雖要求市場監管部參與，但在具體職責分配方面卻僅承擔醫療衛生行業價格監督檢查任務。這樣看來，各地衛監大監督整合方向下的未來職能發揮或許又將被架空。

然而處于改革的先行期，也只能先問過程，再問結果。

改革本就是一場各方權力的爭霸賽。尤其是在今年三月大部制改革官方文件中對深化地方機構改革曾明確“要賦予省級及以下機構更多自主權”的整體思路下，無論“大健康”還是“大監管”，疾控、衛監此番整合定局顯然還要取決于地方各爭霸力量的強弱。

截至記者發稿，7月30日，遼寧省衛生健康服務中心率先正式掛牌成立。

“相信無論最終兩者去向如何，國家政府部門及職能整合都將有利于行政資源配置優化、提高效能，但短期也一定會經歷摸索的學習曲線，需要短痛。”陳希最后指出。