倫敦地鐵：英國PPP典范的困擾

張璐晶

倫敦地鐵是世界上最古老的地下鐵道，于1856年開始修建，1863年1月10日正式投入運營，四通八達的地鐵與倫敦市民的生活息息相關。倫敦地鐵可以稱為英國的一張城市名片，但是近年來由于運營虧損等原因，倫敦地鐵也飽受罷工、設備老化等困擾。

倫敦地鐵的問題出在哪里？近日，《中國經濟周刊》記者隨北京大學PPP研究中心赴英考察走訪倫敦交通局等機構，了解和交流英國PPP在軌道交通領域的實踐案例。

倫敦地鐵PPP項目因何失敗？

英國PPP的典型案例之一就是倫敦地鐵。

倫敦地鐵由國營倫敦地鐵公司（下稱“LUL”）擁有并運營。20世紀90年代英國政府面臨地鐵投資嚴重不足的局面，英國政府在反復權衡后，最終選擇了以政府和私人部門合作，即PPP模式對整個地鐵系統進行升級改造。

經過4年多的論證和試行，倫敦地鐵的PPP合約于2002年至2003年之間正式簽約，LUL將地鐵系統的維護和基礎設施供應工作以30年特許經營的方式交由3家基礎設施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司）負責，LUL仍然掌控日常運營和票務工作，并通過固定支付和業績支付來回報基礎設施公司。

具體來說，這3家基礎設施公司其實質分別由名為Metronet和名為Tube Line的兩大聯合體控制（注：各聯合體的成員名單見鏈接）。LUL特許經營期為30年，考慮到地鐵的建設標準、對運營情況的考核標準，以及一些簽約時無法預料到的事情發生，倫敦地鐵PPP模式的合約中專門增加了定期審核機制：約定簽約各方每隔7.5年重新審定合約條款，并設定了專門的仲裁機制，以保證重新審核的公正性，確保合約的有效執行。

然而，還沒有過“七年之癢”，2008年Metronet聯合體就宣告破產，該PPP項目的失敗直接導致英國政府損失超過41億英鎊；兩年后，另一個聯合體Tube Line也宣布破產。

Tube Line最初希望政府為其更新的Piccadilly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費用，因此該公司只好破產。倫敦地鐵管委會支付了大約3.1億英鎊回購了他們手中的股票。

PPP大數據專業公司北京明樹數據科技有限公司CEO肖光睿告訴《中國經濟周刊》記者，倫敦地鐵PPP項目失敗的原因有很多，但主要是兩個方面的問題：

其一是政府的專業化水平有限，對聯合體監管不力。由于地鐵項目對倫敦市政治經濟的重大意義，倫敦政府采取了債務擔保的方式確保項目的持續性，但是政府部門其實無法控制項目的金融風險。另外，政府設立的審核仲裁人形同虛設，無法從聯合體獲得必需的信息和數據，因此無法監控成本的變化和獲知聯合體的實際操作情況。

其二是項目聯合體過多，難以形成合力。地鐵項目本身的公益性屬性導致投資回報率并不高。而且聯合體參與企業過多，沒有形成合力，各自的利益經常意見相左，且管理成本變動頻繁。

倫敦地鐵看好港鐵模式

2010年倫敦地鐵由政府收回管理后依然面臨著嚴峻的資金壓力。2015年和2017年都發生過大規模的地鐵工人罷工示威，極大地影響了市民的出行。

倫敦交通局首席財務官Simon Kilonback告訴《中國經濟周刊》記者，2018年到2019年倫敦地鐵預算為98億英鎊，資金非常緊張（包括用于新資本投資21億英鎊，資產更新資金5億英鎊，運營花費67億英鎊以及融資成本5億英鎊）。

事實上，公共交通在世界上少有盈利的案例，營運方、政府、公眾很難找到平衡點，且高昂的維修成本和折舊費也讓這項服務公眾的民生工程成為政府必須要負擔的支出。

在軌道交通領域，少數能夠盈利的案例是香港鐵路有限公司（下稱“港鐵”），港鐵的模式得益于港鐵與香港政府間共同發展的關系，即將地鐵沿線的土地，香港政府按照正常的土地價格定向賣給地鐵公司，用于蓋商業物業等，地鐵開通后，港鐵與政府共享由此帶來的土地增值和收入，并拿出部分收入持續投入于地鐵運營。

對此，Simon Kilonback表示，倫敦地鐵也很看好港鐵模式，也在探索這種模式是否能在英國得到運用。

北京大學PPP研究中心秘書長鄧冰表示，軌道交通關乎民生和城市交通便利，對于投資金額巨大的軌道交通行業來說，PPP模式有助于緩解政府投資壓力。據初步統計，到2020年，中國城市軌道交通里程將達到1萬公里，總投資約5萬億元，投資需求量大。目前PPP模式已經被成功運用到多個城市的地鐵項目中去。英國地鐵百年變遷的經驗教訓也是對中國地鐵未來長期管理的一個啟示。

鏈接：倫敦地鐵社會資本方構成

Metronet聯合體：控制了SSL和BCV兩家公司。主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國大型咨詢公司阿特金斯、EDF能源公司、泰晤士水務和英國最大的建筑公司保富比迪。

Tube Line聯合體：控制了JNP控制的3條線路。主要成員包括美國柏克德（BECHTEL）工程公司和英國最大的公眾服務提供商Amey公司。

編輯：牛綺思