城市軌道交通應(yīng)急管理責(zé)任歸屬研究*

劉樂(lè)毅 賀 申 張 寧 戴 斌

(1.南京地鐵運(yùn)營(yíng)有限責(zé)任公司,210012,南京； 2.東南大學(xué)智能運(yùn)輸系統(tǒng)研究中心,210096,南京//第一作者,高級(jí)工程師)

城市軌道交通應(yīng)急管理指城市軌道交通運(yùn)營(yíng)公司各應(yīng)急部門(mén)在突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對(duì)、處置和恢復(fù)過(guò)程中，通過(guò)建立聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段與措施，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)城市軌道交通安全運(yùn)營(yíng)和健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。應(yīng)急管理作為保障城市軌道交通安全運(yùn)營(yíng)的主要手段之一，其各工作環(huán)節(jié)和參與部門(mén)共同決定了應(yīng)急管理的全過(guò)程。運(yùn)營(yíng)安全是所有應(yīng)急部門(mén)在應(yīng)急管理過(guò)程中共同努力的結(jié)果。我國(guó)城市軌道交通應(yīng)急管理機(jī)制的建設(shè)尚處于起步階段，應(yīng)急管理能力的提升遠(yuǎn)跟不上線(xiàn)路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的速度，導(dǎo)致應(yīng)急管理效率低下，對(duì)運(yùn)營(yíng)安全的影響較大。深入調(diào)研運(yùn)營(yíng)公司各部門(mén)發(fā)現(xiàn)，目前城市軌道交通應(yīng)急管理主要存在以下問(wèn)題：

(1)責(zé)任定位及劃分模糊。城市軌道交通應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，涉及的專(zhuān)業(yè)多、范圍廣，需要各應(yīng)急部門(mén)分工協(xié)作與配合，然而在實(shí)際工作中，分工不明確、責(zé)任范圍劃分不清晰的狀況時(shí)有發(fā)生[1]，易造成部門(mén)間相互推諉責(zé)任甚至拒絕協(xié)作的后果，嚴(yán)重降低應(yīng)急管理的效率。

(2)多重領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生且到達(dá)事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的各部門(mén)負(fù)責(zé)人的行政級(jí)別基本相同時(shí)，易出現(xiàn)多重領(lǐng)導(dǎo)的情況，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急人員均按照自身所屬部門(mén)負(fù)責(zé)人的指令行動(dòng)，導(dǎo)致部門(mén)間協(xié)調(diào)不足、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置混亂，缺乏統(tǒng)一指揮與決策者。

(3)應(yīng)急與日常管理工作脫節(jié)。若城市軌道交通應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的相關(guān)部門(mén)在應(yīng)急狀況下的責(zé)任與其日常管理責(zé)任不一致程度太高[2]，一旦突發(fā)事件，應(yīng)急人員很可能不熟悉對(duì)應(yīng)崗位的職責(zé)和工作內(nèi)容，造成處置混亂，致使應(yīng)急行動(dòng)失效。

為解決上述問(wèn)題，本文借鑒項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)，研究運(yùn)營(yíng)公司各部門(mén)應(yīng)急職責(zé)及應(yīng)急管理的全過(guò)程，并運(yùn)用責(zé)任矩陣方法對(duì)相關(guān)部門(mén)的責(zé)任進(jìn)行合理定位和清晰劃分，在對(duì)應(yīng)急管理部門(mén)的責(zé)任與權(quán)力進(jìn)行定性分析的基礎(chǔ)上，量化分析各自的責(zé)任貢獻(xiàn)度，從而實(shí)現(xiàn)提高應(yīng)急管理水平的目的。

1 責(zé)任矩陣概述

責(zé)任矩陣又稱(chēng)角色矩陣，是項(xiàng)目管理中用于將工作內(nèi)容與角色相匹配的責(zé)任方法。它強(qiáng)調(diào)每項(xiàng)工作細(xì)目由誰(shuí)負(fù)責(zé)，并表明各角色在整個(gè)項(xiàng)目中的地位和作用[3]。制定責(zé)任矩陣是為了明確所有角色在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中所承擔(dān)的責(zé)任。項(xiàng)目工作與角色之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系可簡(jiǎn)要表示為圖1。

圖1 項(xiàng)目工作與角色的對(duì)應(yīng)關(guān)系

1.1 責(zé)任矩陣構(gòu)建方法及步驟

責(zé)任矩陣一般以表格形式呈現(xiàn)，第一行填寫(xiě)各角色名稱(chēng)，第一列填寫(xiě)被分解后的工作細(xì)目，行與列相交的空格填寫(xiě)該角色對(duì)該工作細(xì)目的責(zé)任關(guān)系[4]，從而理清所有工作細(xì)目責(zé)任歸屬問(wèn)題。責(zé)任矩陣構(gòu)建模版見(jiàn)表1。然而，由于各類(lèi)角色的專(zhuān)長(zhǎng)和工作重點(diǎn)有所差異，故將各角色按照責(zé)任的大小和類(lèi)型的不同區(qū)分為約束方、牽頭方、支持方、咨詢(xún)方和知情方，并用不同的符號(hào)表示對(duì)應(yīng)的責(zé)任類(lèi)型。

責(zé)任矩陣構(gòu)建步驟如下：①明確項(xiàng)目總體工作內(nèi)容，并分解為獨(dú)立的工作細(xì)目；②明確所有的角色成員(可為部門(mén)或個(gè)人)，分析各自的職責(zé)和工作內(nèi)容；③根據(jù)指定的角色工作內(nèi)容，劃分其責(zé)任范圍，并用特定的符號(hào)表示每個(gè)角色與各工作細(xì)目的責(zé)任關(guān)系，繪出項(xiàng)目責(zé)任矩陣圖；④對(duì)項(xiàng)目角色成員的責(zé)任劃分情況進(jìn)行分析，檢查項(xiàng)目的責(zé)權(quán)分配是否合理。

表1 責(zé)任矩陣構(gòu)建模版

1.2 責(zé)任矩陣構(gòu)建原則

(1)每項(xiàng)工作的牽頭方只有一個(gè)[5]。牽頭方也是主要責(zé)任方，其惟一且不可缺少的特征是任務(wù)貫徹落實(shí)的保障，也是工作有序開(kāi)展的前提條件。

(2)每項(xiàng)工作的支持方允許有多個(gè)。各工作的完成離不開(kāi)支持方的配合及支持，支持方對(duì)工作任務(wù)負(fù)有次要責(zé)任，其應(yīng)積極服從和執(zhí)行牽頭方的指令，完成各自份內(nèi)的任務(wù)和目標(biāo)，做好配合工作。

(3)每個(gè)項(xiàng)目成員至少參與一項(xiàng)工作[6]。每個(gè)成員都應(yīng)有自己的任務(wù)和職責(zé)，這是分工公平性的重要保障，同時(shí)，也有效避免資源的浪費(fèi)。

(4)分工合理、明確。權(quán)衡項(xiàng)目成員的權(quán)力和責(zé)任設(shè)置是否合理，杜絕模糊的任務(wù)分配；此外，若被分配的任務(wù)與各成員的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)嚴(yán)重缺乏一致性，則會(huì)大大降低工作效率[7]。

2 城市軌道交通應(yīng)急管理責(zé)任分析

2.1 責(zé)任矩陣構(gòu)建

2.1.1 應(yīng)急管理工作分解

城市軌道交通應(yīng)急管理過(guò)程一般可劃分為4個(gè)子過(guò)程，分別為應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和善后處置[8]，每個(gè)子過(guò)程可進(jìn)一步細(xì)化，如圖2所示。

圖2 城市軌道交通應(yīng)急管理

2.1.2 部門(mén)應(yīng)急職責(zé)說(shuō)明

以南京地鐵為例，對(duì)城市軌道交通各部門(mén)的應(yīng)急職責(zé)進(jìn)行說(shuō)明。通常情況下，參與城市軌道交通應(yīng)急管理的部門(mén)有應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組(臨時(shí)機(jī)構(gòu))、調(diào)度、安保、站務(wù)等部門(mén)(詳見(jiàn)表2)。其中調(diào)度部門(mén)的應(yīng)急管理職責(zé)主要由線(xiàn)網(wǎng)指揮中心(TCC)和區(qū)域控制中心(OCC)代為行使。為了便于管理，本文暫定環(huán)境及設(shè)備控制調(diào)度和電力調(diào)度職責(zé)被統(tǒng)一劃分給調(diào)度部門(mén)。

表2 城市軌道交通運(yùn)營(yíng)公司各部門(mén)應(yīng)急管理職責(zé)說(shuō)明

而對(duì)于較大級(jí)別的地鐵公共突發(fā)事件，則需要外部救援單位的聯(lián)動(dòng)支持，甚至是主導(dǎo)救援程序。這些外部救援單位主要包括公共醫(yī)療組織、專(zhuān)業(yè)救援力量和執(zhí)法單位等[9-10]。

2.1.3 職能部門(mén)與應(yīng)急管理責(zé)任的關(guān)系表示

本文采用符號(hào)A表示約束方具有批準(zhǔn)、部署工作和審核最終工作成果的職責(zé)，對(duì)應(yīng)急管理工作的牽頭方具有很強(qiáng)的約束作用；R表示牽頭方組織完成約束方部署的工作和目標(biāo)，并分配和驗(yàn)收支持方和咨詢(xún)方的工作內(nèi)容，對(duì)該工作負(fù)有主要責(zé)任；S表示支持方根據(jù)牽頭方的指令或固有的應(yīng)急職責(zé)，配合牽頭方完成相應(yīng)的工作任務(wù)，達(dá)到既定的目標(biāo)，對(duì)該工作負(fù)有次要責(zé)任；C表示咨詢(xún)方為工作提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)，以保障工作的高效完成；I為工作信息的知情方，雖不一定參與該工作，但是擁有該工作進(jìn)展?fàn)顩r的知情權(quán)[2,5]。

2.2 應(yīng)急管理責(zé)任分析

2.2.1 應(yīng)急管理的“責(zé)”與“權(quán)”分析

從管理學(xué)的角度分析，應(yīng)急管理職責(zé)劃分依據(jù)應(yīng)從各應(yīng)急部門(mén)的專(zhuān)長(zhǎng)和對(duì)全局的貢獻(xiàn)度來(lái)考慮，以保證責(zé)任劃分結(jié)果科學(xué)合理。由于應(yīng)急管理具備事態(tài)緊急性、高度不確定性和高聯(lián)動(dòng)能力需求等特征[11]，可以說(shuō)是一場(chǎng)無(wú)硝煙的“戰(zhàn)爭(zhēng)”。應(yīng)急管理約束方具有最高的決策權(quán)、較弱的執(zhí)行權(quán)以及關(guān)鍵應(yīng)急管理節(jié)點(diǎn)的知情權(quán)，其職責(zé)是把控大局和調(diào)動(dòng)高等級(jí)的資源；牽頭方具有僅次于約束方的決策權(quán)、最高的執(zhí)行權(quán)和知情權(quán)，是工作完成好壞的關(guān)鍵，為第一負(fù)責(zé)人；支持方具有較高的執(zhí)行權(quán)和較低的決策權(quán)和部分知情權(quán)，利用各自專(zhuān)長(zhǎng)支撐、配合工作的完成，為次要負(fù)責(zé)人；咨詢(xún)方利用其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)累積為工作提供專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)服務(wù)，其執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)均較弱，擁有少部分知情權(quán)；信息知情方為對(duì)本工作內(nèi)容有知情權(quán)的職能部門(mén)，以保證其下一步工作的順利開(kāi)展，其對(duì)本次工作的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)在所有參與部門(mén)中最弱。

以知情權(quán)為x軸，執(zhí)行權(quán)為y軸，決策權(quán)為z軸繪制出運(yùn)營(yíng)公司各部門(mén)應(yīng)急管理的責(zé)權(quán)三維關(guān)系圖。其中，知情權(quán)、執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)的等級(jí)被分成二級(jí)，形成了8種類(lèi)型的責(zé)任組合，按照先上層后下層以數(shù)字1～8順時(shí)針表示，如圖3所示。其中，符號(hào)A、R、S、C和I對(duì)應(yīng)的責(zé)任分別落在三維圖中1、3、6、8、8區(qū)域。

圖3 城市軌道交通應(yīng)急管理的責(zé)權(quán)關(guān)系

2.2.2 責(zé)任貢獻(xiàn)度計(jì)算

根據(jù)調(diào)研結(jié)果及以往經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)：若是缺乏有效的績(jī)效指標(biāo)，應(yīng)急人員對(duì)應(yīng)急工作很難做到全力以赴，故本文提出了應(yīng)急管理責(zé)任貢獻(xiàn)度的概念。它是指在城市軌道交通應(yīng)急管理過(guò)程中，各應(yīng)急部門(mén)對(duì)應(yīng)急管理工作所承擔(dān)的責(zé)任比例或貢獻(xiàn)程度。

責(zé)任貢獻(xiàn)度是衡量應(yīng)急管理績(jī)效的重要指標(biāo)之一，主要起到督促各個(gè)應(yīng)急部門(mén)積極承擔(dān)各自職責(zé)的作用，從而避免出現(xiàn)部門(mén)之間相互推責(zé)的現(xiàn)象。另外，通過(guò)前面的分析可知，權(quán)與責(zé)是相輔相成的，權(quán)、責(zé)的匹配設(shè)置才能更好地發(fā)揮各部門(mén)的積極能動(dòng)性。責(zé)任貢獻(xiàn)度的提出與計(jì)算對(duì)權(quán)力的設(shè)置具有借鑒的意義，這一指標(biāo)在強(qiáng)調(diào)各方責(zé)任大小的同時(shí)，也基本明確了各方的權(quán)力級(jí)別。例如，對(duì)某一應(yīng)急事件的子事件負(fù)主要責(zé)任的部門(mén)，理應(yīng)被授予在該子事件范圍內(nèi)調(diào)度資源和指揮決策的權(quán)力，以保障應(yīng)急管理過(guò)程順利開(kāi)展。責(zé)任貢獻(xiàn)度的計(jì)算方法和步驟如下：①運(yùn)用層次分析法確定主次責(zé)任、約束責(zé)任和咨詢(xún)責(zé)任在責(zé)任體系中的權(quán)重；②統(tǒng)計(jì)各部門(mén)在本階段工作中擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任數(shù)，計(jì)算各部門(mén)對(duì)本階段工作的責(zé)任貢獻(xiàn)度。

3 案例研究

本文選取等級(jí)較大的城市軌道交通列車(chē)火災(zāi)突發(fā)事件的應(yīng)急管理責(zé)任歸屬問(wèn)題進(jìn)行分析，以驗(yàn)證本文提出方法的有效性。分析過(guò)程分4步：

第一步,列出火災(zāi)事件的責(zé)任矩陣，見(jiàn)表3。

第二步,對(duì)應(yīng)急部門(mén)的責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到的責(zé)任結(jié)果如表4所示。

第三步,根據(jù)表4的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可得到各應(yīng)急部門(mén)的責(zé)權(quán)關(guān)系，如表5所示。

第四步,計(jì)算列車(chē)火災(zāi)應(yīng)急管理責(zé)任貢獻(xiàn)度。利用層次分析法構(gòu)造責(zé)任成對(duì)比較矩陣B，計(jì)算歸一化特征向量w，從而得到權(quán)向量。計(jì)算結(jié)果如下：

因此，在整個(gè)應(yīng)急責(zé)任體系中，R、S、A、C的權(quán)重分別為0.465、0.277、0.161、0.096。根據(jù)所得權(quán)重及列車(chē)火災(zāi)責(zé)任矩陣表可計(jì)算出各應(yīng)急部門(mén)的各類(lèi)責(zé)任的相對(duì)值和貢獻(xiàn)度。下面以應(yīng)急管理過(guò)程中TCC的責(zé)任貢獻(xiàn)度計(jì)算為例做出說(shuō)明。

應(yīng)急管理由26個(gè)子過(guò)程組成，共有27個(gè)主要責(zé)任、22個(gè)約束責(zé)任、105個(gè)次要責(zé)任和21個(gè)咨詢(xún)責(zé)任支撐列車(chē)火災(zāi)應(yīng)急工作的完成。其中TCC在8個(gè)子過(guò)程中占主要責(zé)任R，責(zé)任比率為0.465×9/26=0.161；在2個(gè)子過(guò)程中占約束責(zé)任A，責(zé)任比率為0.015；在6個(gè)子過(guò)程中占次要責(zé)任S，責(zé)任比率為0.016；在1個(gè)子過(guò)程中占咨詢(xún)責(zé)任C，責(zé)任比率為0.005。故在應(yīng)急管理過(guò)程中，TCC的責(zé)任貢獻(xiàn)度是以上4類(lèi)責(zé)任比率之和，等于0.197。同理，經(jīng)計(jì)算得到其他部門(mén)的責(zé)任貢獻(xiàn)度，見(jiàn)表6。也可利用上述方法得出應(yīng)急各階段的部門(mén)責(zé)任貢獻(xiàn)度，在此不再贅述。

通過(guò)上述案例分析，可得出以下結(jié)論：

(1)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組具有最高決策權(quán)，其指揮和決策能力會(huì)對(duì)應(yīng)急過(guò)程產(chǎn)生較大影響。領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)是掌控列車(chē)火災(zāi)應(yīng)急管理的全局，對(duì)具體細(xì)節(jié)問(wèn)題不給予過(guò)多的關(guān)注。

(2)TCC和安保部門(mén)對(duì)列車(chē)火災(zāi)應(yīng)急管理負(fù)有主要責(zé)任，TCC主要負(fù)責(zé)預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)的細(xì)節(jié)決策和信息收發(fā)管理，具有最高的知情權(quán)和很高的決策權(quán)；安保部門(mén)對(duì)前期的應(yīng)急準(zhǔn)備負(fù)有責(zé)任，具有較高的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)；此外，由火災(zāi)責(zé)任矩陣表可知，消防、醫(yī)療等外部單位的救援和組織能力將直接影響現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置的進(jìn)程。

表3 城市軌道交通列車(chē)火災(zāi)應(yīng)急管理責(zé)任矩陣表

表4 城市軌道交通列車(chē)火災(zāi)應(yīng)急管理責(zé)任統(tǒng)計(jì)

表5 城市軌道交通列車(chē)火災(zāi)應(yīng)急管理責(zé)權(quán)關(guān)系

(3)站務(wù)和司機(jī)負(fù)有次要責(zé)任，主要體現(xiàn)在乘客疏散和前期處置方面；其他部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行決策指令。

(4)開(kāi)展列車(chē)火災(zāi)應(yīng)急工作時(shí)，TCC、安保、站務(wù)部門(mén)及外部單位的責(zé)任較多，總和接近50%。

表6 城市軌道交通列車(chē)火災(zāi)應(yīng)急管理責(zé)任貢獻(xiàn)度

4 結(jié)論

本文將城市軌道交通應(yīng)急管理過(guò)程分解為工作細(xì)目、應(yīng)急部門(mén)以及工作與部門(mén)間的關(guān)系來(lái)開(kāi)展研究，從項(xiàng)目管理的角度入手，運(yùn)用責(zé)任矩陣方法建立城市軌道交通應(yīng)急管理責(zé)任矩陣表，有效解決了應(yīng)急管理責(zé)任歸屬的難題，對(duì)不斷提升我國(guó)城市軌道交通應(yīng)急管理水平具有積極意義。在此基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急管理責(zé)任進(jìn)行深入分析，研究責(zé)與權(quán)的關(guān)系，并提出了責(zé)任貢獻(xiàn)度的概念和算法，為應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估提供了新的依據(jù)。優(yōu)化責(zé)任的定量計(jì)算以及如何將責(zé)任貢獻(xiàn)度應(yīng)用到實(shí)際的應(yīng)急管理過(guò)程中去是下一步的工作方向。