走向以人為中心的城市治理

陳曉彤 楊雪冬

中國改革開放以來，隨著城市化進程的加速， 城市數量和規模的增加，城市已經成為人們生產生活的主要場域，城市治理的重要性愈發凸顯出來。那么如何看待城市的本質？城市化會帶來哪些社會問題？我們應該重點關注城市治理的哪些問題？中國對城市治理做了哪些探索？城市社區治理還存在哪些主要問題？如何做到以人為中心，提升城市治理水平？圍繞這些問題，中央編譯局研究員楊雪冬、北京建筑大學副教授陳曉彤展開了一次對話。

一、城市化與城市治理的凸顯

陳曉彤：改革開放以來，中國開啟了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。據統計，1978-2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。按照規劃，2020年我國常住人口城鎮化率將達到60%左右。中國的城鎮化是與現代化、工業化、市場化、信息化和經濟全球化相伴進行，相互影響的，具有鮮明的復合趕超特點。隨著城市數量和規模的增加，城市已經成為人們生產生活的主要場域，城市治理的重要性愈發凸顯出來。

楊雪冬：的確這樣，中國正在從農村中國向城市中國轉變，這首先意味著更多的人口居住在城市。目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右。要讓更多的人在城市安居樂業，還有大量的工作要做。城市中國也意味著城市是經濟社會發展的“火車頭”。城市具有集聚各類資源的功能，發揮著增長極、消費地、文化容器的作用。城市的繁榮直接決定著國家的發展。城市中國還意味著城市成為國家治理的主要場所。城市治理本質上就是現代化治理。如果城市治理不能實現現代化，那么就會出現“城市病”，發生高風險重災難，國家治理現代化就如同沙上筑塔。

黨的十八大以來，中央非常重視城市化和城市工作。2013年12月，召開了中央城鎮化工作會議。2014年3月，國家發布了“國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）”。2015年12月，時隔37年后，中央城市工作會議召開。2017年2月，習近平總書記到北京市考察城市規劃工作。在這個過程中，習近平總書記對于如何做好城市工作提出了一系列重要論述，成為新時代做好城市工作，提供城市治理水平的指導。在他看來，“城市的核心是人，關鍵是十二個字：衣食住行、生老病死、安居樂業。城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務狀況是重要評判標準。”如果說1949年中共七屆二中全會提出黨的工作重心從農村轉移到城市，實現了政權設于城市的轉變，那么這次中央城市工作會議做出的一系列安排設計，則開啟了國家治理基于城市的轉變。

陳曉彤：做好城市工作，提高治理水平，一定要充分認識城市的本質，把握城市發展的特點?，F代城市是從西方開始出現的，西方的城市化進程更早，積累了豐富經驗的同時，也總結出一些值得我們學習的經驗。在本質上，城市是人類聚集的空間。馬克斯·韋伯曾經說，城市是人的聚落。由于人口的聚集，使得城市相對于鄉村，就具有了人口規模大、密度高和個體的異質性強等特征，由此產生了一系列復雜多樣的社會分工、社會關系、社會需求、社會問題以及相應的調控管理制度。因此，城市是人口和資源集聚空間、勞動分工社會分化的主要場域以及經濟增長的主要單位。從城市產生起，就面臨著如何運用公共權力，來維持良好秩序，保持城市活力的治理問題。馬克思曾經說過，“隨著城市的出現，必然要有行政機關、警察、賦稅等等，一句話，必然要有公共機構，從而也就必然要有一般政治?！?/p>

我們還應該看到，城市作為一個聚落空間，并不是熟人社會，而是“異鄉者的聚落”。這就使得城市具有了自由與陌生的雙重屬性。德國有一句諺語，“城市的空氣使人自由”，就是說人們進入城市，就擺脫了原來附著在土地上的人身束縛，可以享受市民的權利。同時，由于城市里聚集了許多來自不同地方的人，也造成了人際關系的陌生和疏離。城市規模越大，這種感覺越強。齊美爾就認為，大城市中一般居民最常見的心理狀態卻是冷漠化、淺薄化和善于計較，自我保護替代了鄉村生活中的共同體保護。即使在美國這樣高水平城市化的國家，城市也長期被視為社會分裂、貧困、剝削、暴力和其他社會問題叢生的場所，需要通過規劃、治理來加以緩解和改造。

楊雪冬：隨著人口的急劇集中，收入差距拉大，社會矛盾和階級沖突開始激化，就業、住房、公共健康、公共安全、環境污染等公共問題也開始大規模出現。這些問題威脅到政權的穩定和社會的團結。馬克思、恩格斯對城市化進行了深刻的批判，認為城市既是社會進步力量最充分發展的空間，也是資本主義罪惡最生動的體現。恩格斯在《論住宅問題》一文就揭露了城市化中工人的住房權利得不到保障的問題。他說，住房的建設遠遠趕不上工人的需求，“在這種社會中，最污穢的豬圈也經常能找到租賃者。”

陳曉彤：從19世紀末期開始，伴隨著城市化問題的暴露出現了各種形式的城市改造和治理運動，以解決城市化中產生的問題，緩解城市中出現的各種矛盾，提升城市作為人類聚集空間的多重功能。由此產生了城市規劃學、城市社會學、城市政治學等多個學科。其中的城市規劃學，是將城市作為可以設計改造的空間對象加以分析和研究的專門學科，從產生之初就帶有鮮明的社會改良色彩，并努力將一些理念轉變為可操作的措施、方法和技術。

楊雪冬：城市規劃是人類理性的集中體現，具有高度的科學性和規范性，但是我們都知道理性是有限度的，但靠少數設計者的智慧，固然可以提出一套完美的規劃設計，但畢竟這些規劃是要靠人來執行的，并且其效果也是由人感受的。因此，西方規劃中有哪些值得我們借鑒的經驗呢？

陳曉彤：的確如此，任何完美的規劃都是要靠實踐檢驗的。作為人群和各種資源的集聚空間，城市的復雜性遠遠不是規劃本身能夠應對的。隨著城市化進程的加快，城市規劃面對的不僅是尺度不斷增大的新空間，還有復雜的舊空間。人口結構、種族關系、就業形態、政治制度、歷史文化傳承等多種因素共同影響著這些新舊空間的運行。只重視物質空間的規劃，忽視經濟社會政治文化等多種因素的約束，城市規劃就無法達到預想的改造城市的目的，甚至會產生一些意想不到的社會政治后果。有學者尖銳地指出，“一代人的規劃會成為另一代人的社會問題。在規劃工作中所取得的那些‘成績，往往會成為產生困難的根源?！?/p>

對現代規劃的反思，促成了城市規劃思想在20世紀60、70年代的轉型，人的需要、人和城市的關系得到更充分的考慮。1969年，英國的“公眾參與規劃委員會”發表了《人與規劃》的報告，最早提出了公眾參與城市規劃的制度框架、參與程序以及方法手段。在英國、美國興起了“社區建筑”“社會建筑”“社區改造中心”等運動。1977年的《馬丘比丘憲章》對《雅典憲章》發布以來世界范圍城市化進程提出的新挑戰給予了及時的回應，并對既有的主導性規劃思想進行了全面的反思。從一百多年來的現代城市規劃理論和實踐的發展來看，規劃從來就不是單純的對城市空間進行定位、劃分、調整和改造的技術手段，而是帶有強烈的價值取向，將城市空間作為可塑造對象，達成良好空間秩序的治理方式。更為重要的是，任何一種城市規劃都深受文化、歷史、政治、經濟等因素的制約，結果造成了規劃的“大雜燴”特點，只能對城市問題發揮應對性、修復性的作用。規劃的制訂固然顯示了決策者的立場和價值選擇，而其實施效果往往取決于城市空間參與者之間的利益協調關系。而擴大城市規劃的公眾參與，限制政治權力與資本對城市空間的任意干預，改進城市的治理水平，日益成為現代城市規劃理論和實踐的基本共識。

楊雪冬：根據你的介紹，我們可以更清楚地了解城市是一個復雜而變化的系統，城市問題的解決不能單單依靠從上而下的規劃，還要重視城市運行過程中多主體共同參與的治理問題，不僅要注重物質投入，還要注重城市生態的構建。我注意到，近些年來，城市治理已經成為包括城市規劃在內的許多學科關注的熱點議題，但是關于城市治理有著各種各樣的定義。盡管側重點不同，但是這些定義都把城市治理視為一個多主體參與，多層次推進、多種資源共用，以更有效地解決城市公共問題的過程。有學者認為“自治自立、自覺自為、自我發展”是現代城市治理的基礎性內容。有學者認為，責任、回應、參與和管理創新是城市治理的基本價值。也有學者認為責任、效率、過程公正、彈性和平衡是城市善治的五個價值。城市治理是一個系統工作，習近平總書記曾經說，“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”要把培養一批專家型的城市管理干部作為重要任務，用科學態度、先進理念、專業知識去建設和管理城市。城市讓生活更美好，絕非一個自然生成的過程，必須對城市的生長發展給予系統的思考，統籌安排，以協調好城市內外部各種因素之間的關系。就當下而言，有三個方面的問題尤其值得重視：

首先，要從治理現代化的高度認識城市化及其帶來的社會政治變化。城市是陌生人的集聚空間，也是社會分化顯著的場所。在眾多陌生人之間產生良好秩序，就需要建立規則，形成交往。法治、參與、民主、自治、信任等既是城市生活必不可缺的理念，也是城市治理現代化依托的制度。如果不能建立起有效規范的城市生活制度，形成城市居民共同分享的理念價值，那么城市就會淪為社會問題的滋生地，社會動蕩的策源地。

其次，不能簡單地使用行政手段發展城市、改造城市。城市是經濟社會活動最集中的地方，貢獻著80%的GDP，95%的創新成果，85%的稅收和財富，具有明顯的規模經濟效應。這也是各地政府熱衷于“造城”運動的主要原因。使用行政手段，固然可以短期內提高地價，擴大城市邊界，造出拔地而起的樓宇，甚至將人口強行疏解，但往往忽視土地城市化與人口城市化，生活空間與經濟空間、城市規模與產業結構等關系的協調，形成“空城”“鬼城”“睡城”以及“冷酷之城”。

第三，重視發揮城市的協調功能。城市不僅僅是具體的空間，而應該成為衡量現代化生活的尺度。在我國，許多城市借助更高的行政層級成為吸納周圍資源的“黑洞”，并沒有發揮出城市應有的輻射帶動作用，城鄉之間以及城市之間在公共服務，生活質量等方面的差距反而在拉大。要打破行政邊界障礙，突出各地規劃的對接，發揮城市的帶動作用，推動城市一體化，城鄉一體化進程，形成城市群、城市帶、城鄉交錯互補的有機格局。

二、中國城市治理的實踐探索

楊雪冬：改革開放以來，隨著單位制的弱化，人口流動的增強，中國也開啟了城市治理改革。從狹義的角度說，中國的城市治理改革主要是城市社區改革。這可以追溯到20世紀80年代的“社區服務”“社區建設”“社區選舉”。21世紀以來，“社區治理”由于內容全面、導向性強逐漸得到公認，成為中央和各地改革的著力點。

21世紀以來，城市治理改革實際上是一個重新認識社區和定位社區的過程。社區是一個外來詞，并沒有統一的劃分標準?，F在的改革主要將社區作為治理的基本單位來看待，通常有三種標準：一種是將居委會等同于社區，社區改革主要是對居委會及相關組織的改革。二是將街道等同于社區，社區改革主要是街道體制的改革。三是將社區視為處于居委會和街道之間的一個空間單位，可以根據治理的要求重新進行劃定和建設。一些地方的農村社區建設也多采用這種模式。

城市社區治理除了重新定位和劃分社區外，還有相應的制度化建設。在這方面也取得了一些進展。從城市社區改革一開始，制度化建設就被提上了日程。主要采取了以下一些措施：第一，推進社區民主。與農村居委會選舉相比，城市居委會選舉起步晚，選舉的競爭性不強，但是各地也在定期舉行。除了居委會選舉，許多地方的商住小區還舉行業主委員會選舉。社區是協商民主實踐探索的重要場所，一些地方圍繞社區事務解決，在協商選題、協商方法、協商程序、協商參與人員、協商結果應用等方面進行了探索，解決了一些實際問題，也推動了協商民主的制度化建設。2015年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》，推動社區協商民主的深化。第二，加強公共服務。近年來，隨著各級政府對民生投入的增加，社區的硬件環境不斷改善，公共服務種類在增加，質量在提高。有的地方設立了社區服務站（或社區工作站、社會工作站），有的地方建立了社區服務大廳，為居民集中提供服務或者提供代理服務。第三，推行網格化管理。越來越多的城市將信息技術運用到城市管理之中，將轄區按照一定標準劃分為單元網格，進行信息采集、事件巡查、監督管理，以主動發現問題，及時處置，提高社區的安全秩序。網格通常嵌入在社區里，網格管理員來自社區。第四，約束行政干預?！吧厦媲l線下面一根針”。黨政職能部門的許多任務都要落到基層社區，增加了基層負擔，干擾了社區的正常運行。一些地方制訂措施，或者明確要求職能部門不能在社區設立機構，或者實行行政事務準入制度，確定進入社區項目的類別和門檻，禁止向居委會攤派；或者區分社區事務類別，明確政府、社區和居民個人的權責；或者采取“權隨責走、費隨事轉”原則，交付任務就要提供資金人力支持。第五，發展社會組織。人是組織化生存的。社會組織可以滿足居民的多樣化參與需要，并分擔政府職能。一些地方通過改革社會組織登記方式，提供項目支持等方式，鼓勵社區社會組織發展，參與社區管理，一些地方采取購買服務等方式引入專業社會組織，提高社區服務的專業化、精細化水平，一些地方設立公益基金，提供孵化平臺，積極培育本地社會組織。第六，改革物業管理。隨著商住小區的增多，物業公司與業主委員會、業主委員會與小區業主之間的矛盾開始出現，并時有激化，成為信訪問題。一些地方在維護居民權益，督促物業公司改進服務的同時，還推動業主委員會的民主選舉，改進內部治理，或者通過建立居委會、成立居民黨支部等方式將商住小區納入社區治理的整體框架之中。

陳曉彤：我們都生活在城市社區中，親身感受到城市社區治理的變化以及存在的問題。這些年來，盡管國家越來越重視城市社區建設，加大了投入，并進行了各種形式的改革，但是在許多地方城市居民的獲得感并沒有顯著提升。這說明社區居民的多樣化需求與城市治理的有限供給之間存在較大差距。根據你們的調研，現在城市社區治理存在哪些主要問題？

楊雪冬：首先，對于“社區”的定位模糊。“社區”盡管已經進入官方文件，運用于日常話語，但是并沒有明確的法律界定。由于對社區的理解不同，社區治理的各個參與主體對社區有不同的目標期待。黨委要在社區建立基層組織，以實現黨的意志；政府要讓社區成為各項職能的落腳點，以保證政令暢通；社會組織希望能借助社區發展起來，體現自己的價值；市場力量希望能在社區中培養消費偏好，擴大消費群體；社區居民希望社區能提供安全清潔和睦的生活環境。

其次，社區治理結構存在失衡。社區治理是多主體參與的，黨委政府發揮著主導作用。但是，在實踐過程中，主導作用很容易變成對社區事務的包辦代替，社會協同、公眾參與沒有發揮足夠作用。包辦代替固然有習慣做法的原因，還有兩個原因值得注意：一是維穩的心態，怕一旦放手，社區治理失控；二是政績意識，擔心黨委政府參與和投入少，社區治理的效果不明顯。

第三，社區治理方法手段相對簡單。社區治理需要多種方法手段，其中規劃是實現社區良好治理的基礎性方法，但是社區通常并不是城市規劃考慮的重點。一些地方的城市規劃更關注經濟發展，而不是社區生活，往往會為了產業的布局、道路交通的改造，甚至開發商的利益，隨意修改居民小區配套設施布局，拉長居住區與工作區之間的距離。一些新建社區或者規模過大，或者配套設施不足，或者治理結構建設得慢；一些新建城市重地上建筑，輕地下設施，重道路街面，輕小區環境等等。這些都降低了社區生活的質量，不利于社區認同的培養。項目制作為推動社區建設的重要手段，存在缺乏統籌規劃，主題變動大，缺乏連貫性；項目種類多，資金使用分散，難以有效引導；項目申請評估程序繁雜，實際完成項目時間有限，影響項目完成質量。加上相當多的社區能力不足，工作動力不夠，只能從容易的工作入手，甚至改頭換面重復勞動。

第四，社區精神還有待養成。人的城市化是需要時間的，城市生活習慣是養成的。隨著城市化進程加速，大量習慣分散居住、獨立居住的人口向集中居住的城市社區聚集，從熟人社區來到陌生人社區。對于他們來說，既要習慣在集中的空間里生活，個人利益服從于社區公共利益，也要在陌生的環境下培養出鄰里守望的情感，形成對新社區的認同。參與是社區精神養成的根本途徑。目前社區公共參與面臨著居民參與熱情不高、公共參與方式單一、居民自我組織能力不足等問題。更重要的是，在一些業主小區，由于業主與開發商、物業管理公司之間存在著矛盾，一些地方政府擔心業主維權，所以對于社區公共參與采取冷處理，甚至壓制的態度。

三、以人為中心，提升城市治理水平

楊雪冬：城市治理，規劃先行。規劃在城市治理過程中發揮著基礎性、規范性作用。但是我們在許多地方看到，城市規劃經常遭遇“紙上畫畫，墻上掛掛，不如領導一句話”的命運。我們一方面看到城市化高歌猛進取得的巨大成就，另一方面也體驗到缺乏規劃引導控制的城市化產生的諸多問題，比如過快的土地城市化導致了房地產業虛高、“鬼城”的出現以及城市開發債務的快速增加；只重視地面建筑，忽視地下基礎設施導致的大范圍城市內澇；城市化與產業布局的不銜接產生的“睡城”和“危城”；城市建設四處開花，土地浪費嚴重；城市空間的規劃不合理，公共空間缺乏，公共服務分布不合理等；一些城市設計脫離當地環境和歷史文化，盲目貪大求洋、照搬照抄。在城市這樣高度聚集的空間中，這些問題轉化為經濟社會風險的可能性和產生的破壞性無疑大大提高，超出了現有城市治理體系的應對能力。從你的角度看，如何改進現有的城市規劃水平呢？

陳曉彤：2013年中共十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標，也相應對城市規劃提出了新的要求，要完善城鎮化健康發展體制機制，優化城市空間結構和管理格局。2013年12月的中央城鎮化會議明確提出城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃，推動經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。要更好地發揮城鄉規劃的治理功能，應該從以下幾個方面入手：

首先，要從國家治理現代化的高度來認識城鄉規劃的地位和作用。城鄉規劃體制是國家行政管理制度的重要組成部分，并深受行政體制改革的影響。隨著城市化進程的加快，城市將成為當代中國國家治理展開的主要空間單位，城市內部關系，城鄉關系更加復雜，更需要有效地調節。同時，改革的全面深入，大大提高了頂層設計的緊迫性和重要性，城鄉規劃對于國家以及地方的發展具有頂層設計的意義，其影響已經超出了物質規劃和平面規劃，帶有強烈的調整、重構治理空間的傾向。

其次，要提高城鄉規劃的法律約束力。城鄉規劃的制訂和實施受《城鄉規劃法》的保障。一旦不同層級的城鄉規劃經過法定程序通過實施，就應該嚴格遵循，不能虛空擱置，更不容隨意修改和觸犯。

第三，要提高城鄉規劃的科學水平。城鄉規劃是專業性規劃，科學性意味著權威性和公信力。中國社會的急劇復雜變革，對任何一種規劃都提出了挑戰。要提高城鄉規劃的科學水平，除了要充分發揮專業機構的作用、遵循相關標準外，更重要的是在規劃制訂過程中，統籌好與相關部門、相關領域、相關規劃等之間的關系，確保規劃的綜合性、前瞻性和可調控性。

第四，要增強城鄉規劃的民主化水平?！冻青l規劃法》對于如何提高規劃制訂的公開性、透明性，擴大公眾參與，有明確的規定。各地在這方面也進行了探索，取得了許多經驗。應該重視對這些經驗的總結提升，形成制度化做法。

第五，要更好地發揮縣在城鄉規劃中的作用。隨著新型城鎮化的推進，縣在城鄉規劃中的地位將更為重要。而就整個國家治理體系來說，縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。發揮縣級政府的統籌作用，協調縣域內鄉鎮規劃，并且加強對縣城所在地和中心鄉鎮的規劃，避免新型城鎮化過程中出現各自為政、到處建樓的無序局面。

楊雪冬：說到規劃，規劃只是城市治理的基礎性要素，城市治理是一個多主體參與的過程。城市社區的理想狀態是居民的共同家園。城市社區是陌生人聚集的空間，良好的社區治理必然是有溫度的治理，因此要從消除陌生感，建立人際交往關系入手，推動陌生人社區的“熟人化”。構建便于社區居民交往的公共空間（如廣場、花園、網絡虛擬社區等），組織社區居民有興趣的公共活動，解決社區居民能參與的公共問題等，都是消除陌生感，增強社區凝聚力的方法途徑。從各地的一些成功的實踐探索，我們可以總結出一些提升城市治理水平的具體舉措。

首先，在認識上回歸社區本位，實現社區治理的戰略重點轉移。目前，許多地方的城市社區在基礎性投入上積累到相當水平，提高治理水平，使社區成為居民生活、精神共同體的需求更為突出。城市社區治理要實現戰略重點轉移。人民群眾幸福感的提升是從身邊的社區生活開始的，鄉愁的安放也會把社區作為重要選擇。城市社區治理要實現從物質投入、制度供給向公共精神培育的戰略轉移，凸顯城市社區的本質屬性，回歸社區的本位。

其次，進一步完善有利于培養社區公共精神的社區治理結構。社區治理結構是公共精神形成的體制機制保障。要通過完善社區治理結構，培養協作、參與、信任的社區精神。要根據社區的具體情況，發揮好黨的領導作用。在具備一定治理條件，社區居民自我管理意愿強的社區，黨要發揮“第一推動力”的作用，選好社區黨支部班子；在社區社會組織活躍的社區，要做好“指導員”，把握社會組織的發展方向，引導好它們的活動；在缺乏治理的社區，要發揮“最后兜底”作用，主動介入，派工作人員參與，避免社區管理陷入混亂。積極轉變政府職能，依法參與社區治理。地方政府承擔著社區治理的首要責任，但不等于包辦一切。要根據現有法律法規，厘清政府與社區、社區居民之間的權責，應該政府承擔的責任，要做好做足，屬于社區自治的事務，要協助支持，屬于居民個人的事務，要說明維護。鼓勵社區參與，提升社區能力。居民是社區的主體，沒有他們的有效參與，社區治理是沒有活力，缺乏持續力的。從社區居民普遍關注、容易達成共識的問題入手，豐富參與方法，創新參與手段，使居民在參與問題解決中，增強居民對社區的熱愛。積極培育社區各類組織，不僅要有娛樂活動組織，還要有從事自我管理、自我服務、自我教育等功能的組織。規范各類社會組織的活動，提升社會組織的自我管理水平，避免惡性競爭。

第三，創新社區治理方法手段，為社區公共精神的培育提供扎實的條件。社區公共精神是在實踐中養成的。創新社區治理的方法手段，提高治理的精細化水平，使社區居民在日常生活中感受公共精神的力量。做好城市規劃，增強社區意識。社區是城市的細胞，與城市發展有關的各類規劃，在做到“多規合一”的過程中，樹立和增強社區意識，將宜居列為與宜業、宜治同等重要的位置。在城市規劃中，尤其要重視社區的尺度、社區的配套設施、社區公共空間等要素。重視公共空間建設，培育社區信任。公共空間是社區居民交流的場所。開放和改造現有的社區公共場所，建設適合居民交流的物理空間、網絡空間，吸引居民參與，引導社區輿論。在有條件的社區，鼓勵創辦自愿性質的社區報紙、社區微博、微信公眾號，吸引不同社區群體參加。發揮好項目制作用，提高項目的有效性和整體性。將社區項目納入當地的經濟社會發展規劃或者年度工作計劃，提高項目的規劃性、針對性、連續性，重視社區項目培養社區人才，改進社區生活質量、增進社區融合的功能，積少成多，實現更大的規模效應。

第四，培養社區治理的內生力量，引領社區公共精神的形成。社區公共精神是內生的，依賴于社區居民認識的提升、行為的養成。要為社區不同群體參與社區治理創造條件。要努力滿足不同社區居民的參與需求，讓他們在社區事務中有獲得感。要重視“上班族”、外來人口（包括農民工、少數民族、外國公民）等的社區需求和參與，為他們參與社區事務，融入城市社區提供更為便利的渠道。在社區生活的普通居民中發現社區英雄，讓他們成為社區工作者、志愿者，讓這些發生在日常生活中的好人好事感召社區居民，引導社區風尚。要培養本土化的專業社區工作者，發揮他們生在社區、長在社區的優勢，做好職業規劃，改進激勵措施，努力提高社區工作的專業化、精細化、持續化。