缺失的天然氣大法

○ 文／陳元圓 徐 博

基礎(chǔ)性法律規(guī)范是我國(guó)天然氣行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的保障。

天然氣市場(chǎng)方興未艾之時(shí)，行業(yè)立法呼聲傳來(lái)。 供圖/鄒云波

天然氣正在逐步成為我國(guó)城鎮(zhèn)居民生活和工業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性能源，目前在我國(guó)一次能源消費(fèi)中的占比已超過(guò)6%，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到10%。我國(guó)天然氣行業(yè)現(xiàn)已進(jìn)入快速發(fā)展階段，隨著上游勘探開(kāi)發(fā)逐步放開(kāi)，長(zhǎng)輸管道面臨獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的體制改革，而天然氣下游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、需求激增的局面短期還將持續(xù)。

在天然氣市場(chǎng)快速發(fā)展之時(shí)，迫切需要一部基礎(chǔ)性大法—《天然氣法》來(lái)對(duì)行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，解決發(fā)展遇到的一些突出問(wèn)題。

行業(yè)基礎(chǔ)性大法缺失

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)天然氣行業(yè)的監(jiān)管沿用行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章模式，除了環(huán)境和安全方面的立法，直接相關(guān)的法律只有《礦產(chǎn)資源法》和《石油天然氣管道保護(hù)法》。前者對(duì)天然氣勘探開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、礦業(yè)權(quán)管理等方面做出規(guī)定，后者重點(diǎn)針對(duì)天然氣管道安全、平穩(wěn)運(yùn)行方面做出要求（表1）。總體上看，缺乏一套符合行業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代市場(chǎng)體制下的配套法律體系。

從表1中可以看出，我國(guó)現(xiàn)行天然氣法律體系涉及天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中礦權(quán)管理、勘探開(kāi)發(fā)、管道運(yùn)輸、安全環(huán)保、貿(mào)易流通、財(cái)稅價(jià)格等多個(gè)方面。現(xiàn)行天然氣法律體系以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為主，缺少天然氣基礎(chǔ)性法律來(lái)系統(tǒng)闡述國(guó)家對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)展的重大方針和政府管制的基本原則。同時(shí)，現(xiàn)行法律規(guī)范效力低、體系化不足，且存在很多法律空白。再有，天然氣生產(chǎn)運(yùn)行中遇到的問(wèn)題大多依賴(lài)行政文件解決，而行政文件往往缺乏透明度和穩(wěn)定性，執(zhí)法的彈性和隨意性較大，更多情況下只是為了解決短期矛盾和問(wèn)題。

綜上所述，基礎(chǔ)性大法的缺乏導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展缺少最基礎(chǔ)的法律保障，顯現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)鏈缺少協(xié)同發(fā)展、部分領(lǐng)域存在法律空白和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)制不夠完善等方面的問(wèn)題，一些綜合性、全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題長(zhǎng)期依靠各部門(mén)間的行政協(xié)調(diào)，缺乏法律層面的框架。

現(xiàn)行法規(guī)存在問(wèn)題

自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管沒(méi)有法律支撐。2014年2月，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》和《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理辦法》相繼發(fā)布，對(duì)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施第三方準(zhǔn)入的程序與實(shí)施辦法、企業(yè)責(zé)任和準(zhǔn)入條件、合同框架和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)提出原則性要求。但原則性要求執(zhí)行的彈性和隨意性較大，在管輸和銷(xiāo)售捆綁式供應(yīng)模式下，很難做到公開(kāi)公平準(zhǔn)入。3年來(lái)的實(shí)踐顯示，僅有個(gè)別管道和LNG接收站有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)待上升到法律層面。在管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)法律法規(guī)方面，雖然兩個(gè)全國(guó)性法規(guī)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得程序方式、取消和轉(zhuǎn)讓等作了原則性規(guī)定，但均屬于部門(mén)規(guī)章性質(zhì)，法律位階不高，對(duì)實(shí)踐中的許多問(wèn)題沒(méi)有做明確規(guī)定。同時(shí)，由于上述兩個(gè)《辦法》規(guī)定了直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施，各地方政府據(jù)此出臺(tái)了一些配套管理辦法或地方性規(guī)章，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和取消留有較大自由裁量空間。

表1 我國(guó)天然氣行業(yè)主要法律法規(guī)

定價(jià)機(jī)制和輸配成本監(jiān)審亟待依法完善。管輸價(jià)格方面，長(zhǎng)輸管道成本監(jiān)審已完成，但省內(nèi)短距離管道運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格機(jī)制沒(méi)有明確，只是提出參照?qǐng)?zhí)行，而沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制要求。這導(dǎo)致在省級(jí)的執(zhí)行上可能會(huì)有一定偏差，特別是如果按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”方式確定的管輸價(jià)格大幅度低于當(dāng)前管輸價(jià)格時(shí)，推行的難度和阻力就會(huì)很大。配氣價(jià)格方面，2016年8月，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管減低企業(yè)用氣成本的通知》下發(fā)后，大部分省市自治區(qū)出臺(tái)了針對(duì)各自行政轄區(qū)的管輸價(jià)格調(diào)整辦法，小幅或微幅下調(diào)了省網(wǎng)管輸價(jià)格或城市配氣價(jià)格。但是由于對(duì)如何降、降多少缺乏法律依據(jù)的支撐，各省的方案五花八門(mén)。2017年6月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)城市燃?xì)庑袠I(yè)建議成本約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、推進(jìn)信息公開(kāi)具有指導(dǎo)意義。但由于該《意見(jiàn)》僅僅是指導(dǎo)性的，法律位階低，缺乏足夠的權(quán)威性，各地的執(zhí)行情況差異非常大。做到真實(shí)成本信息報(bào)送和公開(kāi)需要各級(jí)地方政府做大量細(xì)致的工作，加大監(jiān)管力度，尤其需要以法律的形式加以固化。

我國(guó)天然氣立法建議

表述國(guó)家對(duì)如何保障資源供應(yīng)的總體考慮。上游天然氣勘探開(kāi)發(fā)主體少，效率不高，同時(shí)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任重。要堅(jiān)持氣源多元化和以國(guó)產(chǎn)氣為主導(dǎo)，刺激國(guó)內(nèi)產(chǎn)能建設(shè)。主要措施是鼓勵(lì)各類(lèi)資本投資，保護(hù)合法權(quán)益。

成立獨(dú)立的國(guó)家天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)建設(shè)與交易實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。主要職責(zé)是促進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與公平開(kāi)放，防止操縱市場(chǎng)和價(jià)格的行為，以及法律法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督、處罰、解決爭(zhēng)端等，同時(shí)要堅(jiān)持協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要與其他部門(mén)及組織配合，形成跨部門(mén)協(xié)作、吸納公眾參與、行業(yè)協(xié)會(huì)配合的監(jiān)管機(jī)制。

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施原則。規(guī)劃原則：遵循統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、互聯(lián)互通、安全環(huán)保、節(jié)約用地和經(jīng)濟(jì)合理原則，跨省的統(tǒng)一規(guī)劃、省內(nèi)的由省級(jí)規(guī)劃。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)原則：遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)管理、明確責(zé)任、確保供應(yīng)、規(guī)范服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管的原則。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的權(quán)利和義務(wù)：建設(shè)用地依法獲取和承擔(dān)義務(wù)，管道建設(shè)應(yīng)取得通行權(quán)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)企業(yè)資質(zhì)管理原則：實(shí)行資質(zhì)管理，應(yīng)為在資金規(guī)模、人員配備、安保措施、社會(huì)責(zé)任等方面具備一定條件的法人企業(yè)。基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)：建議提供各類(lèi)產(chǎn)品與服務(wù)，在有剩余能力的情況下，公平、公正提供第三方準(zhǔn)入服務(wù)，履行信息公開(kāi)、保障安全平穩(wěn)運(yùn)行、確保氣質(zhì)達(dá)標(biāo)等義務(wù)。天然氣管道運(yùn)輸統(tǒng)一運(yùn)行制度原則：建議應(yīng)在氣源調(diào)度、管道接入、第三方準(zhǔn)入流程與操作、計(jì)量管理、管道平衡管理、管道運(yùn)輸服務(wù)分配等方面對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和流程進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

鼓勵(lì)和保護(hù)各種所有制主體依法參與天然氣市場(chǎng)交易。天然氣市場(chǎng)交易與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體和資質(zhì)：應(yīng)為在資金規(guī)模、氣源配置、運(yùn)輸可行性、儲(chǔ)氣調(diào)峰能力、社會(huì)責(zé)任、信用等級(jí)等方面具備一定條件的法人企業(yè)，包括天然氣生產(chǎn)企業(yè)、貿(mào)易企業(yè)、銷(xiāo)售企業(yè)、城鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)、天然氣用戶(hù)等。天然氣市場(chǎng)主體的權(quán)利和義務(wù)：遵守天然氣交易規(guī)則，嚴(yán)格履行合同，具備契約精神，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，共同維護(hù)市場(chǎng)秩序，使天然氣利用向清潔高效、保障民生的方向發(fā)展。

大到行業(yè)法規(guī)，小到日常工作，都規(guī)范有序。 攝影/鄒云波

天然氣市場(chǎng)交易范圍與基本規(guī)則。天然氣商品和天然氣基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)都可進(jìn)行市場(chǎng)交易，基本規(guī)則是簽訂書(shū)面合同來(lái)確定具體權(quán)利義務(wù)，用調(diào)解仲裁等方式來(lái)解決糾紛。

堅(jiān)持天然氣價(jià)格市場(chǎng)化方向。“放開(kāi)兩頭，管住中間”，保留政府在價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)的調(diào)控權(quán)。氣源與銷(xiāo)售價(jià)格形成機(jī)制：價(jià)格由市場(chǎng)形成，政府不得干預(yù)價(jià)格，可通過(guò)發(fā)起反壟斷審查來(lái)管理。管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)價(jià)格的形成機(jī)制：“準(zhǔn)許成本+合理收益”，推行“兩部制”計(jì)價(jià)。儲(chǔ)氣服務(wù)價(jià)格：協(xié)商定價(jià)。城鎮(zhèn)燃?xì)饨K端配氣價(jià)格的形成機(jī)制：“準(zhǔn)許成本+合理收益”，形成獨(dú)立的配氣價(jià)格。

天然氣供應(yīng)安全。明確政府、企業(yè)、用戶(hù)保障供應(yīng)安全的責(zé)任。在緊急情況下，政府通過(guò)行政方式管理天然氣供應(yīng)。在天然氣儲(chǔ)備體系建設(shè)方面，建議建立戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備與商業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合的天然氣儲(chǔ)備體系。戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備由國(guó)家主導(dǎo)建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資。緊急情況下，國(guó)家可臨時(shí)調(diào)用商業(yè)儲(chǔ)備。