改革潮來勇者先

○ 文／劉滿平

40年一路走來，我國油氣體制改革正向著重點領域和關鍵環節的靶心靠近。

改革開放40年，石油業的發展壯大為國富民強做出了巨大貢獻。供圖/視覺中國

1978年12月18日，一個中國人永遠銘記的日子。

黨的十一屆三中全會改革春風吹來，中國大地生機盎然。人們不會預想到，當時開啟的一場如幼鶯初啼的改革會在全國掀起洶涌大潮，在此后的40年中將各行各業悉數卷入。

油氣行業作為改革的先行者，勇立潮頭，以率先實施產量包干的重大決策以及推行承包經營責任制等多種形式的開放搞活措施啟動了行業改革。改革激發了油氣工作者干事創業的熱情，我國油氣產業迅速崛起并發展壯大。

改革潮來勇者先。回顧我國油氣產業改革發展40年的光輝歷程，大致可以分為四個階段。

行業改革開啟第一階段：1978～1988年

這一階段是以“放權讓利”為核心的改革開啟階段，主要改革發展內容有三個方面。

推行承包經營責任制，擴大石油企業自主權。1978 年，我國原油產量突破1億噸，成為世界石油生產大國。但由于長期資金投入不足，1979年之后原油生產連續兩年徘徊不前，呈下降之勢。作為國民經濟的支柱產業和出口創匯的重要來源，穩產1億噸原油成為我國石油工業發展的緊迫任務。為此，1981年起我國石油全行業實施產量包干的重大決策以及推行承包經營責任制等多種形式的開放搞活措施：實行1億噸原油產量包干，超產、節約的原油出口價差收入作為石油勘探開發基金。產量包干和承包經營責任制政策極大地調動了石油企業的生產積極性，緩解了發展資金短缺的矛盾，促進了原油產量的穩步提高。

堅持“引進來”方針，開啟油氣資源的對外合作。上世紀 70 年代，世界海洋石油工業快速發展，但我國海洋石油工業由于缺乏勘探開發裝備和資金發展緩慢。為此，我國于 1982年頒布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》及相關法規，海上大陸架實行對外開放，公開招標；允許引進國外先進技術和先進裝備，可向國外貸款。1983年，我國進行首輪國際公開招標，同9個國家27家石油公司簽訂了18個石油合同，開啟了我國石油資源對外合作的先河。與此同時，我國陸上石油資源也逐步對外開放。1985年，南方11個省區先行開放。

改革油氣行政管理體制，相繼組建三大國家石油公司。為更好地開展對外合作，加快海洋石油工業發展，1982年成立中國海洋石油總公司。為解決條塊分割和產業發展的重復低效問題，1983年成立中國石油化工總公司，對煉油、石油化工、化纖企業實行統一領導，統籌規劃，統一管理。1988 年撤銷石油工業部，成立中國石油天然氣總公司，統一管理和經營陸上石油天然氣資源的勘探、開發和生產建設。自此，我國石油工業實現了從國家政府部門向經濟實體的轉變。

市場體系建立第二階段：1989～2001年

這一階段是建立市場經濟管理和運行體系為核心的改革階段，主要改革發展內容也是三個方面。

實施以價格為中心的流通體制改革。實行1億噸原油產量包干后，原油和成品油銷售形成了“計劃內平價、計劃外高價”的“價格雙軌制”。1994年，我國取消“價格雙軌制”，實行計劃內外價格并軌和提高價格水平的重要改革，同時對原油、成品油的資源實行政府統一配置，整頓流通秩序。1998～2001年，我國開始了新一輪石油價格改革。在這輪改革中，確定了國內原油價格按與進口原油到廠成本價相當的原則，由購銷雙方商定。對成品油實行政府指導價，由政府參照國際市場價格水平公布零售中準價，允許企業在一定范圍內浮動，并對批發和零售價差作了限定。

推進產業重組和主要國有石油企業改制上市，建立現代企業制度。1998年，中央決定實施石油石化戰略大重組，通過行政性資產劃撥和互換，將原石油天然氣總公司和石化總公司改組為兩個大型石油石化集團公司，實現上下游、產供銷、內外貿一體化經營。1999 年，為進一步解決石油工業內部體制、機制和結構上的深層次矛盾，促進國有石油石化企業改革和發展，中國石油、中國石化和中國海油按照“主業與輔業分離、優良資產與不良資產分離、企業職能與社會職能分離”的原則，開展企業內部重組，組建了各自的股份公司。2000～2001年，中國石油、中國石化和中國海油三家股份公司先后在紐約、倫敦、香港成功上市，進入了國際資本市場，標志著中國油氣產業在建立現代企業制度和國際化進程中邁出了關鍵性的一步。

國內油氣企業開始“走出去”，參與國際油氣合作。1993年，我國成為石油凈進口國，中央提出充分利用“兩種資源、兩個市場”的戰略方針，推動石油工業加快“走出去”的步伐。中國石油1993年開始探索海外油氣勘探開發合作，1997 年先后中標蘇丹、委內瑞拉、哈薩克斯坦等海外項目，實現了國際油氣勘探開發合作的重大突破。中國海油1994年在印尼購買了阿科公司馬六甲油田32.85%的股份，成為該油田最大股東，邁出了開拓國際市場的重要一步；2002 年后又在印尼、澳大利亞和尼日利亞成功收購油氣項目。中國石化先后與沙特、伊朗、俄羅斯等國家的石油公司進行勘探開發合作，同時積極開展海外石油下游業務合作。

多元主體形成第三階段：2002～2012年

這一階段是建立多元主體的市場結構、推動市場化改革階段。隨著2001年我國加入WTO，民營、外資等各類企業主體進入油氣行業，油氣行業開放和市場化改革進入新階段。這一階段改革發展的重點是按照中央關于完善社會主義市場經濟體制的要求，改善政府宏觀調控，強化市場的作用。

在市場化改革方面，取消了石油貿易專營權，由1家石油進出口公司變成5家國營貿易公司和20多家非國營貿易公司；石油天然氣重大項目投資從審核制改為備案制，除對油氣礦業權、對外合作、大型管道建設和石油貿易等保留管制性規定外，投資準入的限制已取消。市場化改革實施后，市場結構發生了重大變化，涌現出多元化的市場主體，初步形成了以國有經濟為主導、多種經濟成分共同參與的市場結構。

在行政管理體制改革方面，2003年，我國成立國務院國有資產監督管理委員會管理包括油氣行業在內的國有資產。同年，成立國家發展改革委能源局，2008年又在此基礎上成立了國家能源局，行使能源行業的管理職能，指導行業發展。

全面深化改革第四階段：2013年至今

2012～2016年，受全球經濟相對低迷、需求放緩、能源結構調整等影響，全球油氣供應總體過剩，價格下跌，為我國油氣領域開啟新一輪改革營造了寬松的外部環境。而國內自2012年黨的十八大召開以來，隨著我國經濟進入“新常態”，能源行業提出“四個革命、一個合作”，油氣產業的發展也進入了全面深化改革發展的新階段：油氣需求增速放緩，進入較為明顯的換擋期，但總量仍將在較長時期內保持剛性增長。由于世界油氣資源豐富，需求放緩，供應相對寬松，加上國內油氣增產尚有潛力，儲備能力不斷上升，我國油氣供應有較為充足的保障。霧霾頻繁，空氣污染日益嚴重，環保壓力迫使能源行業要盡快實現包括油氣在內的能源轉型。多重因素決定了這一階段油氣產業改革發展的重點是針對油氣產業體制機制亟待解決的深層次矛盾和問題，按照十八屆三中全會提出的“市場在資源配置中起決定性作用”以及2017年5月出臺的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求，本著積極探索、試點先行的推進方式，大力推動油氣產業在重點領域、關鍵環節的改革實踐。

具體來看，油氣領域新一輪改革實踐主要集中于三方面：以建立競爭性出讓機制、健全退出機制，促進礦權市場流動為核心的上游礦權改革；以改革運營機制、推動管網獨立和第三方公平開放為核心的中游管網運營機制改革；以建立管輸價格監管機制，初步實現“放開兩頭、管住中間”目標為核心的價格機制改革。

改革使我國三大石油公司實現了上下游一體化經營。

經過40年的改革開放，經過四個階段的發展，我國油氣產業基本實現了“三大轉變”：一是管理體制實現了從高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變。二是油氣企業實現了從國家政府部門向經濟實體的轉變；從產品生產者向商品生產者的轉變；從能源生產者向經營者的轉變；從單純的油氣生產者向綜合性能源公司的轉變；從資產經營者向資本經營者的轉變。三是油氣產業實現了從封閉或半封閉狀態向全面開放的戰略轉變。“三大轉變”極大地解放了生產力，我國油氣產業綜合實力和國際競爭力顯著增強。