淺析行政訴訟中原告資格的認定問題

摘 要：在我國行政訴訟法發展和完善的過程當中，作為訴訟參加人的原告在其中扮演著十分重要的角色。與此同時，在我國現行的行政訴訟法當中，對于原告資格的認定問題以及相關內容也進行了規定。然而該問題目前仍然存在許多的不足以及漏洞，需要我們對此進行進一步的完善，這樣才能夠使得我國行政相對人的合法權益得到保障，同時將依法治國，建設社會主義法治國家的目標落實到實處。

關鍵詞：行政訴訟；原告資格；完善建議

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）20-0097-02

作者簡介：劉鎮東（1994-），男，漢族，廣東廣州人，暨南大學，法律碩士研究生，主要研究方向：行政法學。

在我國2017年修改的《行政訴訟法》以及2018年頒布實施的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》中，對于行政訴訟原告的范圍的認定愈漸明晰，其規定的具有行政訴訟原告資格的人可以是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。這一規定與之前的行政訴訟法及其司法解釋相比較而言，對“與行政行為有利害關系”這一認定標準有了更明晰的界定并進行了列舉，但筆者認為對于原告資格的認定，應該在此基礎上還應對其進行擴充，從而實現對行政機關更為切實有效的監督和約束。因此，本文嘗試就此問題進行研究和論證，以期實現行政訴訟中原告資格認定的進一步完善和發展。

一、我國《行政訴訟法》及其相關司法解釋對于原告資格的認定

關于我國行政訴訟中的原告，其指的是有權提起訴訟的行政行為相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。根據《行政訴訟法》及其相關司法解釋中的規定我們可對行政訴訟中的原告資格進行以下的分類：

第一，提起行政訴訟的原告必須是我國的公民，除了公民以外還可以是法人或者其他組織。若不滿足上述條件，則沒有資格提起行政訴訟。

第二，原告必須與侵犯了其自身合法權益的行政行為之間具有利害關系，如果不滿足這一點，即行政行為并沒有對行政相對人造成法律意義上的侵害，則其不能夠就此提起行政訴訟。

第三，作為原告的行政相對人，其一定要向人民法院提起行政訴訟，不滿足這一點也不可以成為行政訴訟的原告。

二、行政訴訟中原告資格認定中存在的問題

（一）作為行政訴訟原告之一的自然人必須是中華人民共和國“公民”

在我國現行的《行政訴訟法》及其相關司法解釋中規定，對于原告資格認定中主體之一的公民，僅僅局限于我國公民。也就是說，以自然人身份提起行政訴訟而取得行政訴訟原告資格的主體僅限于具有中華人民共和國國籍的公民。這樣一來，就將外國人以及無國籍人士排除在外了，這一部分人是無法取得我國行政訴訟的原告資格。然而這樣一來，便使外國人與無國籍人在華的合法權益得不到保障，同時也對行政主體及其工作人員行使職權存在監督與制約的“真空地帶”。隨著我國加入了WTO以及提出“一帶一路”合作倡議以來，我國與世界各國的交流與合作日益密切、頻繁，我國經濟的騰飛與社會的高速發展吸引了大量的外國人以及無國籍的人士來華經商、學習等，因此便會經常與我國相關行政主體之間產生一定的行政法律關系。然而，在日常的司法實踐當中，來華投資、經商以及居住等外國人、無國籍人的合法權益被相關行政主體侵犯的事件屢見不鮮，而卻因為外國人以及無國籍的人士不具有行政訴訟原告資格，使其無法在華通過司法途徑對其受侵害的權益尋求救濟，這一方面無疑嚴重削弱了我國行政主體的權威與公信力，更直接影響到我國的國家形象；與此同時，不利于對行政主體及其工作人員所作出的行政行為進行有效地監督和規制，也不利于我國服務型政府的建設。

（二）具有行政訴訟原告資格的法人及其他組織的范圍尚未完全明晰

在我國現行的《行政訴訟法》及其司法解釋中，對于原告資格的認定，明確規定行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。然而在行政訴訟具體的司法審判實踐當中，依據“限制公權力，保障公民權利”以及“民告官”的傳統行政訴訟原則與精神，一般提起行政訴訟的原告多數為作為行政行為相對人或與行政行為有利害關系的公民及營利法人，然而對于《民法總則》中所規定的非營利法人中的事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構，以及特別法人中的機關法人、基層群眾性自治組織法人等能否作為適格的原告尚未完全明晰。

如判例“廣東省揭東區國土資源局訴揭陽市揭東區物價局行政處罰決定一案”①，被告揭東區物價局辯稱；“原告揭東區國土資源局作為行政機關，不屬于適格的行政訴訟原告。理由：1、行政訴訟依據立法原則與精神可得知其應屬于‘民告官的訴訟，從《行政訴訟法》的第一條、第二條、第二十四條以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的若干問題的解釋》第1條、第11條、第12條、第13條所規定的明確概念中可以得知行政機關不應認定為行政訴訟適格的原告；2、行政機關之間的爭議行為屬于內部的行政行為，應通過層報兩行政機關共同的上級作出裁決等內部糾紛解決機制進行調整和解決而不能將內部行政行為外部化，通過行政訴訟的方式解決；3、涉案的物價局作出行政處罰決定這一行政行為并不侵犯國土資源局的合法權益，因為雙方皆為行政機關，兩者所擁有的財產皆屬國家所有，物價局通過行政處罰所得的款項皆需上繳國庫，故涉案的國土資源局并不是行政訴訟適格的原告。”

審理該案的人民法院則認為行政機關具有管理公共事務的職能，不符合“民告官”的基本行政訴訟構造，故不能將其認定為行政訴訟適格的原告，現行行政訴訟法中所規定的原告之一的“法人”，不應包括“機關法人”，只有非行政主體的行政相對人才能認定為行政訴訟中的適格原告，因此涉案的國土資源局并不能認定為行政訴訟的適格原告。

筆者認為，認定行政訴訟的適格原告，關鍵在于分析一方的合法權益是否基于行政機關所作出的行政行為而遭受侵犯以及其是否與行政主體所作出的行政行為具有利害關系。不能單純認為涉案的國土資源局具有管理公共事務的職能便剝奪了其提起行政訴訟的原告資格。再之，必須厘清內部的行政行為與行政機關之間的行政行為這兩個不同的概念，二者之間屬于交叉關系而不是從屬關系，不能將兩者一概而論。②涉案的物價局對國土資源局所作出的行政處罰決定屬于影響到國土資源局權益的行政行為，兩者構成的是行政法律關系，作為行政相對人的國土資源局應認定為適格的原告，有權向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。③因此，揭東區人民法院認定涉案的國土資源局不是行政訴訟適格的原告而裁定駁回起訴的做法，值得商榷。

三、對完善我國行政訴訟原告資格認定問題的建議

（一）進一步擴大作為行政訴訟原告之一的“公民”概念的外延

根據我國目前的司法制度規定以及司法實踐現狀，我們需要對于現行的行政訴訟法及其司法解釋中對原告資格認定時的“公民”概念的外延進行一定程度上的擴張。對于這一部分“公民”的概念，其不僅僅應該包括具有中華人民共和國國籍的公民，同時還應該包括些外國人以及無國籍人等自然人，這樣才能夠更好地與我國法治建設以及對外開放的基本國策相適應。與此同時，也只有我國將“公民”的外延擴大至包括外國人以及無國籍人的范圍時，我國才能夠做到最合理最有效并且最大范圍的對行政相對人及與行政行為有利害關系的自然人的合法權益進行保障以及更加全方位地對行政主體及其工作人員所作出的行政行為進行有效的監督與制約。

（二）進一步明晰具有行政訴訟原告資格的法人及其他組織的范圍

在很多西方發達國家中，非營利法人、特別法人等皆可以行使其行政訴訟權利。以英國為例，在英國的《英國王權訴訟法》中，對于行政機關的行政訴訟權利作出了明確的規定。因此，我國應當由最高權力機關作出立法解釋或者最高司法機關作出司法解釋的方式對“法人及其他組織”原告資格認定的標準予以闡明，將作為特別法人的行政機關，作為非營利法人的事業單位等皆納入到整個行政訴訟的原告范圍之中，有利于保證法律適用的統一性，進而保障我國的司法權威性。在對行政訴訟原告資格認定上將“法人”、“其他組織”的內涵與外延進行必要的擴充性的解釋，是在行政訴訟實施過程當中保障適格原告行使訴權的必由之路。與此同時，采取寬泛性的標準對行政訴訟原告資格進行認定，能使行政訴訟立法目的得以更充分地實現。行政機關在行使公共事務管理職能的過程當中所產生的權利義務關系，能通過司法途徑進行救濟，由人民法院通過的裁判方式使行政主體自身的合法權益得到保障，這一舉措將會是中國特色社會主義法治國家建設的一種必然趨勢。④

四、小結

在我國司法理論與實踐發展的過程中，行政訴訟原告資格的認定問題是一個亟待明確的焦點問題。故之，應當依據我國的法治發展現狀及司法審判實踐的經驗，來對行政訴訟原告資格的認定問題進行完善，從而更好地保護行政相對人與利害關系人的合法權益，并且也使“將權力關進制度的籠子里”的法治理念落實到實處，有效監督和約束行政機關及其工作人員行使行政職權，進而實現建設新時代中國特色社會主義法治國家的宏偉目標。

[ 注 釋 ]

①江必新，梁風云著.《行政訴訟法理論與實務》上卷[M].北京：北京大學出版社，2009，7：369.

②姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社北京：高等教育出版社，1999，10：336.

③江必新，梁風云著.《行政訴訟法理論與實務》上卷[M].北京：北京大學出版社，2009，7：369.

④劉德權主編.《最高人民法院司法觀點集成》行政、國家賠償卷[J].人民法院版，2014，7：257.