俄羅斯的人口危機及其應對舉措

2018年9月26日，俄國家杜馬以326票贊成、59票反對、1票棄權的表決結果二讀通過養老金改革修正案。待俄議會上院批準后，將提交總統普京簽署頒布。新的退休法預計2019年開始逐步施行。這是繼今年1月起開始實施旨在提高生育率的新的人口政策后，克里姆林宮在人口政策改革方面的又一重大舉措。

俄羅斯面臨嚴重人口危機

蘇聯解體后，俄羅斯持續多年的高死亡率和低出生率的人口負增長模式使全社會出現了人口危機，對國家安全產生了嚴重負面影響，成為當前俄羅斯面臨的最嚴峻挑戰之一。

自蘇聯解體后，俄羅斯人口多數年份處于負增長狀態，人口總數從1991年的1.483億降至2014年的1.437億。2015年起人口出現微弱增長，由1.463億增至2018年的1.469億。如果加入2016年與2017年俄人口自然增長負數，以及外來移民26.22萬人和21.18萬人的數據，俄人口實際仍屬負增長狀態。

根據聯合國《世界人口展望（2017年修訂版）》公布的數據，2050年世界人口將達到97.72億，而俄羅斯的人口將縮減至1.33億，人口排名降至第14位。

高死亡率問題一直困擾著俄羅斯。雖然在2006年以來，俄政府出臺一系列措施將死亡率降至13‰（2015年），但與其他國家相比仍處于較高水平。同期美國人口的死亡率為8.2‰，中國為7.1‰。

俄羅斯作為世界上橫跨歐亞兩大洲領土面積最大的國家，人口密度每平方公里卻不足9人。俄歐洲部分領土面積占全國面積的25%，居住著全國85%的人口。而高加索、北極地區、遠東地區因人口自然減員或居民外遷形成了大量的無人村落，造成田地荒蕪。

在男女比例方面，俄羅斯被聯合國列為男性人口比例最低的國家之一。2018年，俄男性人口6.81億人，女性人口7.88億人，男性人口在總人口中占比僅為46%。

按照國際慣例，當一個國家60歲以上的老年人口占到總人口的10%，或者65歲以上的老年人口達到總人口的7%，就意味著這個國家開始進入老齡化社會。截至2005年1月，俄羅斯60歲以上人口已占總人口的17.33%，65歲以上人口占總人口的13.72%，俄羅斯在該年前已步入名副其實的老齡化國家行列。2018年，60歲以上人口占總人口比例升至21.26%，65歲以上人口占總人口比升至14.6%，老齡化問題愈發嚴重。

2018年，俄適齡勞動人口為8226萬，老年人口3736萬，分別比上一年度減少96萬人和增加68萬人。根據俄羅斯國家統計局預測，2031年俄羅斯的人口危機將達到高峰，屆時適齡勞動人口7650萬人，老年人口4007萬人，兩者之間的比例將由2010年的2.8∶1下降到1.9∶1，老年撫養系數則由36%提高到53%。

俄政府大力鼓勵生育

2006年5月10日，俄羅斯總統普京在國情咨文中宣布了增加人口數量的具體解決措施： 第一，降低人口死亡率; 第二，提高婦女生育率; 第三，實施俄羅斯移民回遷政策; 第四，實施國際移民本土化政策。同年頒布的《2025年前俄羅斯聯邦人口政策構想》是俄羅斯最優先的國家發展計劃，其中確立了到2025年俄羅斯人口恢復到1.45億的目標。

為了填補人口“虧損”，俄羅斯政府2007年推出了“母親基金”項目”。“母親基金”為生育第二個和更多孩子的俄羅斯家庭提供數十萬盧布（當時1元人民幣約合5.5盧布）的補貼，可用于償還房貸、翻修房屋、支付教育費用、進行養老金儲蓄等。除國家外，全俄83個聯邦主體中有79個已經設立“母親基金”，而部分地區生三胎或更多子女的家庭在新生兒滿3周歲前，每月還可獲得0.5萬～ 1.1萬盧布的補貼。

“母親基金”的管理部門為俄聯邦退休基金。俄聯邦政府每年將“母親基金”資金從聯邦預算劃撥至退休基金預算。“母親基金”的具體數額根據俄國內每年的通脹水平進行指數化調整。2007年設立之初的數額為 25 萬盧布，2016年調整后的數額為 45 萬盧布。俄聯邦退休基金的統計數據表明，自 2007年設立以來，截至 2015年底，共計發放668.7 萬份“母親基金”記名證書，其中 377萬個家庭已經享受過“母親基金”補貼，聯邦預算撥付的補貼總額超過 1.36萬億盧布。

“母親基金”項目無疑對俄羅斯人口實現正增長起到了巨大的推動作用，但在實施過程中也存在一定的問題。基金的申請、領取和使用都有著相當嚴格的規定，所需填寫和提交的表格材料繁多，辦理程序煩瑣，涉及的部門眾多。民眾需要在退休基金、民政局、醫院、公證處、銀行之間來回奔波。一方面，民眾對辦理程序和所需材料等信息掌握得不夠，甚至政府部門自身對這些具體要求的了解都不夠充分，無法為民眾提供準確信息；另一方面，俄羅斯政府部門的辦事效率和官僚習氣一直為人所詬病。

俄聯邦退休基金頒布的 2015年“母親基金”統計報告顯示，近 44%的家庭從未使用過基金補貼，另外還有 5%的家庭僅部分使用了基金補貼，體現了“母親基金”在使用效率方面的不足 。俄羅斯公民倡議委員會主席、戰略研究中心理事會主席、前財政部長庫德林2017年11月25日在公民倡議委員會舉辦的全俄公民論壇期間表示，俄國內生活水平已經連續第三年下降，這進一步滋生了貧困。貧困率上升正成為俄羅斯的主要挑戰，會直接影響俄居民的生育愿望。

根據 2007-2015年“母親基金”各用途撥款統計數據，改善住房條件是目前絕大多數居民使用“母親基金”的優先方向。然而，就購房而言，基于目前俄國內的居民收入和房價水平，遠非所有家庭都有能力借助“母親基金”改善居住條件。

雖然俄羅斯 2025年前人口總數目標已提前實現，然而，就目前俄國內人口形勢來看，俄人口問題依舊嚴峻。一方面，雖然近年來俄生育率有所提高，但仍在低水平徘徊。2015年婦女總和生育率的全俄平均值僅為 1.777，距離保證俄羅斯人口再生的 2.15 總和生育率還有很大差距。除傳統的少數民族地區以外，以歐洲部分為代表的其他地區家庭的生育意愿仍然很低，無法保證俄維持穩定人口總數所需的人口出生水平。

另一方面，盡管俄人口政策中一直將吸引外來移民作為彌補人口損失的重要途徑，但由于近年來境外俄羅斯人歸國移民潮回落，俄經濟衰退導致俄移民吸引力下降，加上俄國內一直以來存在著對引入外來移民的擔憂，境外移民很難成為俄人口穩定的實質性補充。

緩解人口危機任重道遠

由烏克蘭危機引發的西方國家對俄羅斯逐漸加重的制裁，以及2015年起國際能源價格的斷崖式下跌，導致俄財政收入銳減，對生育、社會保障、醫療等領域的投入下降，影響了人口政策的實施效果。

作為俄養老保險支出最重要資金來源的聯邦預算紅燈閃現。2014年，俄羅斯政府宣布截留三年內俄公民交納的養老保障金以緩解政府赤字。2018年元旦，原本用于彌補養老金缺口的國家儲備基金正式宣告耗盡，而此時截留方案已經被宣布延期到了2020年。另據俄羅斯統計署2018年6月4日的數據顯示，俄羅斯退休養老金基金只能支付2018年4月退休養老金的30.7%，而在2018年3月這一數據為31.5%，2017年4月為33%，支付能力一年下降了2.3%。

當前，俄羅斯已經沒有更多時間去等待刺激生育政策的生效。為此，今年6月，俄羅斯政府推出了養老金改革計劃草案，進而在俄羅斯掀起軒然大波。為了平息民眾的不滿與抗議，普京對最初的養老金改革方案做了柔性修改。

隨著國際格局的變化和地區局勢的動蕩，俄羅斯在地緣政治環境、軍事安全、經濟發展等方面都面臨巨大壓力，而在這些具體問題背后總能看到人口問題的影子。人口問題已成為影響俄國家安全的一個根源性因素。

因此，俄政府需要著眼長遠，有針對性地調整人口政策，強化政策執行，逐步扭轉人口結構對國家造成的不利影響。而如何在推進改革的同時令公眾的負面情緒降至最低，使得民眾對普京本人及政府的支持率得以高位保持，對于俄執政當局來說并不是一件容易的事。

（中國社會科學院地區安全研究中心供稿）