我國政府治理模式改革評
——以《政府未來的治理模式》為例

沈文超

（安徽大學管理學院，合肥230601）

1 引言

B·蓋伊·彼得斯是美國公共行政領域的名家，主要研究方向是比較方法在政治學、公共政策與行政方面的運用，本書便是運用比較學方法從傳統行政模式角度出發，先探究代表性工業化國家的政府迫切構建新政府治理模式的起因，然后從這些政府的變革點和工業化發達的國家政府變革實踐中，分析總結得出以下四種政府治理的模式：借鑒市場競爭機制的市場式政府、賦予民眾參與權的參與式政府、政府需合理變通的彈性化政府、減少政府內部規則的解制型政府。[1]

2 背景

政府治理的傳統體制運作了幾十年，可以說是相當成功的，它歷經過兩次世界大戰，在這期間制定并施行了很多的社會方案，為國家建立了系統的經濟管理體系，也提出了很多有效的政策。但自二十世紀七十年代末起，這些工業化國家各領域發展陷入困境，不由得再次反思治理問題，可能的原因有經濟形勢的劇變、政府原本控制和管理的經濟與社會越來越難以控制管理以及政府干預經濟和政府治理所需要的投資來源不穩定，除去這三點原因之外，整個大的背景環境和社會發展也影響著各國政府治理的變革。

3 框架與邏輯

《政府未來的治理模式》一書共分為六章，具體如下：第一章為第一部分，講述了變遷中的國家、治理和公務員制度等六個舊時代的信條，反映了對早期公共行政存在的問題的解決，新出現的政府運作模式取代了傳統模式并不意味著完全否定了其存在的意義價值[2]。在此基礎上，彼得斯還介紹了20世紀80、90年代所有的工業化國家，在受政治、經濟等各種環境的影響下重新反思治理問題，通過關注那些試圖提高行政效率且同時盡量保持自身政策的國家展望未來的政府治理模式，將各政府的革新嘗試和治理的觀點有機結合，概括出了四種模式。

第二章到第五章為第二部分，分別從問題、結構、管理、政策制定和公共利益五個角度全面分析了市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府，如表1所示。

第六章為第三部分，即結論部分，作者蓋伊彼得斯首先簡要說明了四種模式的基本問題及答案（見表2），從時間和國家設置兩個方面強調了背景的重要性，然后對協調，發現錯誤、改正錯誤與公務員制度三個普遍性問題提出了具體的不尋常的解決方案，最后探討了矛盾以及我們如何介入。

表1 四個新治理模式的主要特征[3]

表2 基本問題的答案[3]

4 評價與啟示

彼得斯教授的《政府未來的治理模式》一書最重要的貢獻在于第一次系統評價了席卷全球的行政改革運動，并把各國政府的改革嘗試和各種治理的觀點有機地結合在一起，是一部行政改革的理論力作[3]。彼得斯教授從其獨特的政治眼光為各國政府部門不斷探索的改革提供了一個系統化視角。

整本書結構完整，邏輯清晰，內容連貫。在內容上，先回憶了過去幾十年傳統的官僚體制在政府治理過程中的六個方面，然后介紹了正在進行中的政府改革狀況與使用的改革模式，最后根據現狀展望未來的政府治理模式。在結構上分為三個部分共六章，第一部分為第一章，介紹了傳統的官僚體制、背景和對未來國家治理的展望。第二部分為中間四章，從五個相同的角度對四種模式進行深入剖析，可以明顯地看出不同模式之間的區別，為不同改革需求的政府選擇改革模式提供了方便。四種模式比較分析的對象全面又有重點，改革實例選取具有代表性，包括發展中國家，但主要是民主發達的國家。第三部分為第六章，強調的是背景的重要性，探討的重點在于告誡后來欲改革的政府四種模式各有優缺點，選取適合的改革模式，以及改革過程中面對具體問題的應對方式，這是對之前具體介紹四種模式的補充，與之相呼應。

研究方法上采用歸納對比、理論與實踐相結合的方法。《政府未來的治理模式》一書在介紹四種模式時，都是從問題、結構、管理、政策制定和公共利益五個角度進行探討，而不是按照常見的定義和優缺點等方面進行描述，這五個角度貼切政府治理主題，每種模式從這五個角度歸納再對比，就如表（1）所示，讓各改革的政府能夠全方位了解四種模式。

彼得斯教授的《政府未來的治理模式》一書也存在著些許不足。無論是從四種模式介紹的篇幅還是用語都可以找到彼得斯教授偏向于市場式政府的痕跡，正如第二章節開頭所言，“如果讓現在的政治家、學術界人士和公眾選擇一個可以取代傳統公共行政模式的治理機構，其結構一定是選擇市場模式”，彼得斯教授自然也不例外。[3]21在介紹不同模式時，這種參與個人情感的著作過程易影響讀者閱讀體驗和思維走向。

正如彼得斯教授所說的，政府機關的改革一直都在進行著。我國政府改革的步伐從未停止過，自1982年精簡機構人員到2008年開始探索大部門體制，我國進行了六次大規模的政府部門改革，改革一直在路上，而轉軌時期的各種社會問題也隨之產生，政府未來的治理模式中所提供的四種模式對我國改革有重要的啟示意義。

一是引入市場機制，打破傳統的官僚體制。各個國家傳統的官僚體制的通病便是過于死板，市場機制如活魚一般給這一潭死水帶來生機，市場的競爭模式會改善公務人員“干多干少一個樣、干好干壞一個樣、干與不干一個樣的同吃大鍋飯”局面，提高政府部門的工作效率。二是努力搭建民眾參與政府管理的平臺，政府部門適度下放權力于基層單位，培育創造出更多的第三部門以承接政府轉移的工作。雖然這部分改革已經在路上，但仍有繼續進步的空間，打造陽光型政府、參與式政府，民眾自己的權力自己握緊，不僅能加強群眾的主人翁意識，更能減輕政府工作的壓力，使政策執行更為順暢。三是建立更為彈性化的部門結構，減輕國家財政負擔，提升政府形象，提高人力資源的利用效率。但同時要保證聘用的臨時工作人員的工作責任感和追求卓越的動機，不能一味地為了節約成本而以放棄辦事的效率為代價，要進行臨時工作人員廉潔、責任等價值觀的培訓。四是政府部門合理取消一些限制和制約，給予工作人員合理的自由裁量權，尤其是直接服務群眾的基層工作人員，使有能力愿有所作為的人員能夠發揮出最大的作用，釋放公共部門巨大的能量，以提高政府管理的水平。