備案審查，維護以憲法為核心的法制統一

丁祖年

良法是善治的前提。對所有規范性文件進行備案審查，確保所有“紅頭文件”合乎法治精神，本質上是維護憲法權威、保證憲法實施的體現。

備案審查工作要堅持黨的領導

□黨的十八大以來，中央高度重視備案審查工作。十八屆三中全會、四中全會和黨的十九大報告對加強備案審查工作提出了要求，作出了部署。備案審查工作如何更好地堅持黨的領導？

■2015年，中央下發的《關于加強黨領導立法工作的意見》中明確指出，一切違反憲法法律的法規規章和規范性文件都必須予以糾正。2016年，省委根據中央的統一部署要求，出臺了《關于建立健全法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯運機制的實施意見的通知》，對建立健全備案審查分工負責、移交處理、提議審查、征求意見、會商協調等工作機制，提出了具體部署和要求。

備案審查工作一定要在黨的領導下進行，各級人大常委會黨組在向同級黨委匯報年度工作計劃時，應當包括有關備案審查工作的情況。備案審查工作中遇到的重大問題，應當及時向同級黨委報告。各級黨委要加強備案審查工作的領導，及時研究解決備案審查工作中的重大問題，支持人大常委會依法行使職權。督促政府依法向人大報備規范性文件，對人大常委會提出的意見要認真研究落實。審查規范性文件要堅持正確的政治方向，增強四個意識，貫徹黨的意圖。

總體上看，與其他經常性監督形式相比，重視程度還是差一點。監督法明確規定，備案審查是常委會經常性監督的一種形式，要把它和其他幾項工作一樣，放到重要位置上，做出具體部署，每年提出新要求，每年作出檢查評估，對工作成效問題進行總結，這樣才能不斷推進這項工作。

□各級人大常委會對同級政府的規范性文件進行監督，同級政府應持什么態度，政府規范性文件報送備案工作有哪些需要改進的地方？

■總體上來看，各級政府對接受人大常委會對規范性文件監督是高度重視的，但也存在不平衡不夠主動的問題。有的該報未報，有的報送不及時，有的對常委會工作機構就規范性文件提出的意見，不夠重視甚至有抵觸情緒，有的對存在問題的規范性文件糾正不及時、不到位。

各級人大常委會對同級政府的規范性文件進行監督，根本目的都是促進政府依法行政，保障人民群眾的合法權益，保證憲法法律的正確實施。各級人民政府要進一步提高對備案審查工作重要性的認識，進一步增強依法行政意識，進一步增強接受人大常委會監督的意識，自覺主動地、真心實意地接受人大常委會監督。各級人民政府要進一步健全完善報送規范性文件備案的工作機制和責任機制，保證按照法律法規的要求及時報送規范性文件備案。

對人大常委會備案審查工作中提出的問題，人民政府要積極配合，認真研究，及時作出回應。對人大常委會審查確認存在適當性問題的規范性文件，人民政府要及時整改，主動糾正，糾正情況依法向人大常委會作出報告。作為人大常委會來說，也要本著監督與支持相統一的原則，認真負起自己的責任，通過監督來更好地促進政府的工作。

法律效果與社會效果要統一

□規范性文件備案審查，政策性強、法律性強，社會關注度高。如何堅持法律效果與社會效果統一？

■各級人大常委會在備案審查工作中，要特別注意講究工作方式方法，講求法律效果與社會效果的統一。這項工作專業性和政策性都很強，有的還涉及到敏感性，我們要正確、審慎處理，我們實踐總結出來有“四個要”。一是審查要嚴格。就是審查的時候，一定要具體、細致、全面，查深查透，審查標準把握要嚴格。

二是判斷要準確。要根據法律和事實，對于作為審查依據的法律、法規，我們要認真準確領會和掌握其基本要求和精神實質，對作為審查對象的規范性文件，要合理、全面理解其真實的意思和精神，不能簡單地停留在對文字的機械片面理解。備案審查工作兩頭要搞清楚、搞明白。在此基礎上，本著社會效果與法律效果相統一的要求，科學、合理地作出判斷。我們既要重視法律效果，維護法制統一，同時又要注意社會效果，遵循改革發展方向，增強老百姓的認同度、認知度等。

三是溝通要到位。各級人大常委會審查發現規范性文件存在不適當問題時，要充分聽取制定機關對這個問題的意見，尊重他們正當的理由和意見。同時，通過溝通，盡可能使他們理解、形成共識。

四是處置要慎重。我們針對的是一級國家機關做出的有效的行為，它的這種行為的變動，可能會帶來一系列后續影響。所以，我們要慎重處理，講究方式方法，盡可能促使政府自行糾正或者以最佳的方式糾正，以取得最好的社會效果。

備案審查制度和能力建設是基礎

□備案審查制度和能力建設，是保障備案審查工作取得成效的基礎條件。加強備案審查制度和能力建設方面，我們該怎么做？

■一是要進一步加強組織領導。備案審查工作要列入人大常委會年度工作要點和監督工作計劃，做到備案審查工作年年有新目標、有新任務、有部署、有檢查，推動備案審查工作每年取得新進展。

二是進一步加強備案審查工作機構和隊伍建設。我省11個設區的市都已經設立了備案審查處，超過70%的縣級人大常委會設立了備案審查科或者配備了專職工作人員。已經設立備案審查機構或者配備專職工作人員的縣級人大常委會，要根據備案審查工作需要，配齊配強工作人員；還沒有設立備案審查機構或者配備專職工作人員的縣級人大常委會，要按照省委《關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》文件要求，盡快爭取設立或配備。

三是要進一步健全完善備案審查工作機制。各地要認真總結已有的經驗和做法，更好地理順備案審查工作機制，完善備案審查工作程序，健全備案審查工作制度，創新備案審查工作方法。要進一步主動加強與黨委、政府各備案審查工作機構的協作配合，建立備案審查銜接聯動機制。同時在人大內部，要進一步加強各專門委員會、工作委員會的溝通聯系，及時交流溝通備案審查工作情況，形成工作合力。

四是要進一步加大備案審查工作力度。在監督選題上，要結合常委會監督工作計劃，抓住涉及改革發展穩定大局和群眾切身利益，以及社會普遍關注、群眾反映強烈的規范性文件，進行重點審查。在審查內容上，要抓住涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織的權利，增加公民、法人和其他組織的義務，以及設置行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費、稅收等內容，進行重點審查。要積極運用聽取專項工作報告、執法檢查、專題詢問、專項審查等形式，加大審查工作力度。要認真研究處理人民群眾提出的審查建議，辦理結果要按規定及時告知建議人。對審查發現存在適當性問題的規范性文件，要與制定機關溝通，堅決督促糾正。

五是要進一步加強備案審查能力建設。一方面，要增強內功，通過培訓、講座等形式，提高常委會組成人員和備案審查工作人員的專業素質和能力。另一方面，要借用外腦，借力法學院校、律師事務所等社會機構，通過聘請專家、委托審查等方式，提高備案審查的深度和質量。