新型職業農民培訓經費補助的三種模式及其比較研究

魯布碧 田書芹

【摘 要】推進新型職業農民隊伍培育工作可持續發展的核心問題和關鍵環節在于經費保障機制的建立健全和有效運行。在鄉村振興戰略背景下，新型職業農民培訓經費補助主要包括“差異化切塊模式”、“政府購買服務模式”和“培訓券模式”。從基本內涵、操作要點和優劣勢分析等方面對新型職業農民培訓經費補助的三種模式進行了比較研究，期望為新型職業農民培訓經費保障工作提供理論借鑒和現實參考。

【關鍵詞】鄉村振興；新型職業農民；培訓經費補助；比較研究

【中圖分類號】G725 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）08-0053-03

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，“實施鄉村振興戰略”?！芭囵B造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農工作隊伍”。[1]在全面建成小康社會決勝階段，實施鄉村振興戰略是黨中央統籌城鄉經濟社會發展的宏觀布局和重大戰略，不僅勾畫了我國農業農村經濟社會發展宏偉而美好的藍圖，而且吹響了新時代中國特色社會主義“三農”夢和強國夢的集結號。當前，部分農村空心化、老齡化和婦女化現象凸顯，作為“三農”工作隊伍最基層、最基礎、最重要的群體，培育一批“以農業為職業、具有相應的專業技能、收入主要來自農業生產經營并達到相當水平”[2]的新型職業農民隊伍，是解決“誰來種地”、“誰來發展農村”問題，落實鄉村振興戰略的基礎性、長遠性、戰略性工作，關系到農業產業轉型升級和農民增收能力提升的水平，關系到城鄉社會融合發展的程度。根據國家《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》要求，2020年我國新型職業農民總量將超過2 000萬人。面對當前“三農”發展困境，新型職業農民必然為農業轉型升級和農村發展繁榮提供強大的人力保障。其中，推進新型職業農民隊伍培育工作可持續發展的核心問題和關鍵環節在于經費保障機制的建立健全和有效運行。本文結合課題調研和政策文本分析，在鄉村振興戰略背景下探討新型職業農民培訓經費補助的主要模式并進行比較研究，試圖為新型職業農民培訓經費保障工作提供理論借鑒和現實參考。

一、新型職業農民培訓經費補助的“差異化切塊模式”

1.基本內涵

根據近年來農業部、財政部關于做好新型職業農民培育工作的文件精神，“差異化切塊模式”主要是指政府逐級根據下一級地方政府所在區域農業產業規模、農村發展實際、農民人口規模以及新型職業農民培育需求等差異化程度，切塊下達新型職業農民財政經費補助資金，由地方政府農業行政管理機構協同有關部門負責具體操作，實行專款專用。

2.操作要點

新型職業農民培訓經費差異化切塊式補助是當前各級政府普遍使用采用的一種官方模式，該模式操作要點：一是政府全額支出。根據經濟學外部性原理，新型職業農民培訓具有較強的正向外部溢出效應，其公益性不言而喻，因此新型職業農民培訓補助資金全部由政府財政支出。2016年和2017年中央投入新型職業農民培育方面的財政資金就分別達到了13.9億元和15億元。二是逐級切塊分配。首先是中央政府預算新型職業農民培育財政資金，然后根據差異化因素和培育需求，切塊下達給省級政府，省級政府再據此下達給地級市，最后依次資金分解下達區縣（縣級市），由農業、財政等部門統籌使用。三是實行?？顚Ｓ谩Ｐ滦吐殬I農民培訓經費補助資金使用參照國家和省市農村勞動力培訓資金管理辦法執行，區分承擔培訓的機構類型采取實報實銷和包干等不同的劃撥報銷方式。政府審計部門負責新型職業農民培訓資金監督管理并對違紀違規問題嚴格處理。

3.優劣勢分析

該模式屬于政府主導，便于實施，操作成本較低，有助于大力提升新型職業農民的文化程度、技術水平和經營能力，有助于有效推動鄉村振興戰略的深入實施，但仍然存在著一些不足：一是無法精準下撥財政補助資金。由于區域發展、城鄉發展不平衡，尤其是對新型職業農民培育需求缺乏分類預測和深入調研，切塊差異化程度較大，導致新型職業農民培育不充分、不平衡問題突出。二是權力尋租問題滋生。政府主導下的“差異化切塊模式”，農業等行政主管部門往往既當運動員又當裁判員，補助資金預算、培訓機構遴選、財政經費使用和經費審計監督都是政府包攬，導致不符合要求的培訓機構惡意中標，套取、截留、挪用、濫用財政補助資金等問題時有發生。

二、新型職業農民培訓經費補助的“政府購買服務模式”

1.基本內涵

政府購買服務的基本內涵是指，“政府把應該由其提供的公共職能委托給社會組織完成，社會組織根據與政府達成的協議向公眾提供服務，而政府用財政資金支付社會組織相關的服務費用”。[3]“政府購買服務模式”是指新型職業農民培訓經費補助不是由政府直接管控，而是通過政府采購或者項目委托的形式交給專業化的社會培訓機構，實施合同化管理，政府根據社會培訓機構提供的新型職業農民培訓服務質量劃撥經費補助。

2.操作要點

采取新型職業農民培訓服務的政府購買，而后再給予經費補助的方式是轉變政府公共服務職能、改革補助資金劃撥程序的一種半官方模式，該模式操作要點：一是政府間接投入。政府不再直接掌握和控制大量的財政經費補助資金，而是轉變政府職能，主要在新型職業農民培訓工作中承擔把握培育政策導向、服務質量檢測、經費使用監督等職責。二是政府招標采購。根據生產經營型、專業技能型和社會服務型等不同類型的新型職業農民培訓及其不同內容的培訓，采取公開招標、競爭性談判等不同方式，讓社會力量充分參與招標采購，保障新型職業農民培訓服務質量。“對不符合競爭性條件的事項，經財政部門審核，可采取委托、戰略合作等合同方式進行采購”。[4]三是實施合同化管理。對于新型職業農民培訓經費，由當地政府農業行政主管部門與社會培訓機構就具體補助標準、經費使用、支付方式、違約責任等權利和義務進行具體約定并實行合同化管理。四是采取“以評定補”。根據新型職業農民培訓經費補助合同，采取目標指標法、關鍵事件法、平衡記分卡等方法衡量社會機構提供的培訓服務質量，評定不同的考核等級進而確定不同的經費補助資金。

3.優劣勢分析

該模式克服了“差異化切塊模式”的一些不足，符合政府轉型和公共服務市場化的需要，在鄉村振興戰略深入實施的背景下，有助于轉變政府職能，有助于提供社會培訓機構專業化水平，讓政府集中力量辦大事，但亦仍然存在著一些問題：一是政府參與動力不足。對于農業行政主管部門來講，新型職業農民培訓經費補助采取政府購買服務方式進行，不僅沒有增加部門財政經費，而且減少了政府權力運行空間，導致政府參與新型職業農民培訓服務購買工作的動力不足。二是社會培訓機構服務能力不夠。雖然采取了政府購買服務方式，但很多社會培訓機構公共服務能力不高、規范化程度不夠、培訓師資力量缺乏，導致部分機構獲得功利性中標但提供的新型職業農民培訓服務得不到社會認可，最終致使新型職業農民培訓經費補助資金浪費。

三、新型職業農民培訓經費補助的“培訓券模式”

1.基本內涵

與政府直接投入的“差異化切塊模式”和政府間接投入的“政府購買服務模式”不同，前兩者更多地強調的是把新型職業農民培訓經費補助直接拿給地方農業行政主管部門或者是社會培訓機構，但畢竟惠及的新型職業農民是有限的，況且也無法考慮到新型職業農民的多元化培訓需求和個性化發展意愿。為了克服這些不足，新型職業農民培訓經費補助的“培訓券模式”主要是指政府選擇高質量的定點培訓機構，由農業行政主管部門采取實名注冊管理的形式向新型職業農民免費發放，持券者可以在固定年限內根據個人需求使用培訓券參加多元化的培訓，定點培訓機構憑培訓券、培訓記錄和考核合格證明等有關材料到當地財政主管部門申報新型職業農民培訓經費補助資金。

2.操作要點

以“培訓券”推進新型職業農民培訓經費補助方式改革是關照更多新型職業農民，促進其個性化發展和職業能力提升的一種普惠制模式，該模式操作要點：一是遴選定點培訓機構。新型職業農民培訓行政主管部門應該根據辦學定位、辦學條件、師資力量、專業水平以及歷年培訓效果，遴選若干個農業廣播學校、農業技術推廣機構、中高等職業院校、應用型本科高等院校、專業化社會培訓機構作為定點培訓機構。同時，引入動態競爭機制，通過優勝劣汰不定期調整定點培訓機構，以便保證新型職業農民培訓質量。二是強化“培訓券”實名注冊管理。新型職業農民培訓所使用的經費補助“培訓券”必須采取實名注冊管理，只限本人，不允許轉借，然后憑券自主選擇定點機構培訓機構及其相關課程。其目的在于一方面精準選擇新型職業農民，讓那些真正有成長和發展需求的人參加培訓。另一方面，通過實名制注冊，讓新型職業農民形成定制化、個性化的培訓方案，以此根據相關標準確定新型職業農民資格認定、證書管理和跟蹤服務等相關后續工作。三是核定和發放經費補助資金?！芭嘤柸睉摳鶕嘤栴愋?、課程性質、學時學分預先設定不同的培訓補貼金額，然后由農業行政主管部門直接將“培訓券”發給有意愿參加培訓的新型職業農民手中，培訓注冊后接受培訓，再由定點培訓機構收齊整理“培訓券”以及其他證明材料到當地財政部門申報補助資金，最后由財政主管部門根據“培訓券”數額和培訓實際效果審核發放新型職業農民培訓經費補助資金。

3.優劣勢分析

新型職業農民培訓經費補助的“培訓券模式”充分關注了培訓對象在個性特征、興趣偏好、職業生涯發展目標、課程設計、培訓師資、受訓時間等方面的差異化需求；強化“培訓券”實名注冊管理有助于把培訓登記、資格認證和跟蹤服務有機結合起來，進而保障新型職業農民培訓經費補助資金使用的有效性；“培訓券模式”強調以“培訓券”數量定補助進而也促使定點培訓機構相互競爭，努力提高培訓質量以吸引新型職業農民參訓?！芭嘤柸Ｊ健辈蛔阒饕w現在：一是公共財政經費的擠占效應。定點培訓機構不可避免地會把培訓服務質量較好的民辦機構納入其中，但“培訓券”的資金來源仍然是政府公共投入，如果過多的“培訓券”流入民辦培訓機構，必然要擠占公共財政資金，顯然背離了新型職業農民培訓經費補助的公共性。二是發放對象的確定無法做到完全公平?！芭嘤柸Ｊ健边\行中因資金的有限性，其發放對象必須在制度設計中有所限制，那么必然有一部分新型職業農民被排斥在外。如果過分強調把弱勢新型職業農民作為發放對象，也必然引起其他新型職業農民群體的質疑。三是該模式并未增加培訓經費補助總額。“培訓券模式”單一功能“并未解決經費總量增加的問題，并未提供經費融資、籌措的渠道和方法，這關鍵一步似乎并未邁出”。[5]

黨的十九大報告提出“三個優先”，即“堅持農業農村優先發展”，“堅持教育優先發展”，“堅持就業優先發展”。[6]結合當今新時代特征以及“三農”發展面臨的機遇與挑戰，最重要、最根本、最核心的是要堅持農村教育優先，優先保障新型職業農民教育培訓經費，這是鄉村振興戰略有效實施的長遠之策和根本之計。無論是新型職業農民培訓經費補助的“差異化切塊模式”、“政府購買服務模式”，還是“培訓券模式”，都強調培訓的公益性，強調政府財政投入的必要性，這是科學合理的。但是，中央財政和地方財政畢竟是有限的，而新型職業農民的培訓需求是無限的。因此，新型職業農民培訓經費“還應該通過為企業服務、接受個人捐贈等形式多渠道籌措用于自身發展的費用”，[7]有條件的地方可以探索“政府補貼、部門支持、機構讓利、農民出資和先學后補”[8]等補助模式，從而為實施鄉村發展戰略和新型職業農民培訓提供源源不斷的資金來源。

【參考文獻】

[1][6]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[2]農業部.關于印發《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》的通知（農科教發〔2017〕2號）[Z].2017-01-22.

[3]楊寶.政府購買服務模式的比較及解釋：一項制度轉型研究[J].中國行政管理，2011（3）：41—45.

[4]高美雁，王榮禎.淺析新型職業農民培育專項資金管理[J].農民科技培訓，2017（5）：21—23.

[5]魏霞.美國教育券對我國幼兒教育的啟示[D].大連：遼寧師范大學，2011.

[7]曹成剛，田興江，崔淑婧，田書芹.美國社區學院發展歷程及對我國農民工教育培訓的啟示[J].重慶高教研究，2013（6）：71—76.

[8]農業部辦公廳、財政部辦公廳.關于做好2016年新型職業農民培育工作的通知（農辦財〔2016〕38號）[Z].2016-05-27.