首部單用途卡地方法規(guī)明年1月1日起施行

丁賢

《上海市單用途預付消費卡管理規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定）于7月27日經(jīng)市十五屆人大常委會第五次會議表決通過，將于2019年1月1日起施行。本規(guī)定是當前全國首部針對單用途卡的地方立法。自2017年12月底，市十四屆人大常委會第四十二次會議第一次審議規(guī)定草案，至2018年7月本屆常委會會議表決通過，整個立法過程歷時七個月。由于恰逢常委會換屆，規(guī)定草案經(jīng)歷了上一屆和本屆常委會共三次審議方交付表決，而且是三次分組審議，體現(xiàn)了常委會對本規(guī)定的高度重視，做到了研究充分、審議充分和修改充分。

經(jīng)營者充分披露信息 保障消費者知情權

近年來，單用途卡經(jīng)營者侵犯消費者權益行為頻發(fā)，由“康駿養(yǎng)生會館”“金錢豹自助餐飲”等發(fā)卡主體倒閉停業(yè)所引發(fā)的消費者群體性上訪事件讓單用途卡成為社會廣泛關注的焦點。由于對經(jīng)營者缺乏有效監(jiān)管，不少行業(yè)的發(fā)卡行為已經(jīng)嚴重擾亂了市場秩序，影響行業(yè)健康發(fā)展。為了嚴格規(guī)范經(jīng)營者單用途卡發(fā)卡行為，保護消費者合法權益、維護市場公平競爭秩序，回應人民群眾和人大代表的呼聲，常委會及時將本規(guī)定從立法預備項目調(diào)整為正式項目，并積極推進立法進程。

本次立法主要遵循了三項基本原則：

一是在消費者權益保護法的框架內(nèi)立法，維護好法制統(tǒng)一。本規(guī)定在消費者權益保護法的框架內(nèi)立法，通過規(guī)定經(jīng)營者充分的信息披露，保障消費者知情權，引導消費者理性消費。二是處理好加強行政管理和優(yōu)化營商環(huán)境之間的關系。當前，市委、市政府正在大力推進本市優(yōu)化營商環(huán)境行動方案，提倡政府服務企業(yè)的“店小二”精神。本規(guī)定力求妥善處理好兩者關系，既實現(xiàn)有效監(jiān)管，又注重營商環(huán)境優(yōu)化。三是動員各方面力量，形成社會共治的良好局面。規(guī)定著力于充分發(fā)揮消費者、經(jīng)營者、消費者權益保護組織和相關行業(yè)協(xié)會等方面的積極性，共同做好單用途卡消費者權益保護工作。

分類監(jiān)管擴大覆蓋 預收資金警示風險

規(guī)定共三十一條，在廣泛聽取各方面意見基礎上形成，不僅拓寬了單用途卡的定義，明確了主管部門，并對單用途卡管理所涉及的信息對接、風險警示、信用治理等明確了一整套監(jiān)管制度。

明確單用途卡定義和適用范圍，拓寬監(jiān)管覆蓋面

目前，單用途卡概念界定的主要依據(jù)是商務部《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》（九號令），九號令將發(fā)卡行業(yè)限定在商務部門管理的零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)和居民服務業(yè)，發(fā)卡經(jīng)營者限于企業(yè)法人。但實踐中，發(fā)卡行業(yè)遠不止上述三個，發(fā)卡經(jīng)營者也不限于企業(yè)法人。

為此，規(guī)定在九號令的基礎上，將單用途卡定義進一步拓展：單用途卡是指經(jīng)營者發(fā)行的，僅限于消費者在經(jīng)營者及其所屬集團、同一品牌特許經(jīng)營體系內(nèi)，兌付商品或者服務的預付憑證，包括以磁條卡、芯片卡、紙券等為載體的實體卡和以密碼、串碼、圖形、生物特征信息等為載體的虛擬卡，但兌付特定商品或者服務除外。這里的“兌付特定商品或者服務”的預付憑證，主要是指演出門票、月餅提貨券等。此外，在常委會審議過程中，有委員提出，法規(guī)應當對“在經(jīng)營者經(jīng)營場所入駐商戶內(nèi)兌付商品或者服務”的預付卡加強管理。該種情形的預付卡，主要是指在紅星美凱龍、K11商場等大型商業(yè)綜合體入駐商戶內(nèi)兌換的預付卡，目前國家層面尚未對這種預付卡有明確定義，但考慮到當前這部分預付卡處于無法可依的狀態(tài)，從切實維護消費者合法權益、填補管理真空的角度出發(fā)，規(guī)定明確這種情形的預付卡經(jīng)營活動及其監(jiān)督管理，參照適用本規(guī)定。但法律、法規(guī)或者部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

建設協(xié)同監(jiān)管服務平臺，實現(xiàn)信息化、精準化、智能化監(jiān)管

協(xié)同監(jiān)管服務平臺是實現(xiàn)單用途卡信息化、精準化、智能化監(jiān)管的重要載體，也是本次立法的核心制度之一。在常委會審議過程中，委員們圍繞協(xié)同監(jiān)管服務平臺展開了熱烈討論。大部分委員認為，目前本市發(fā)行單用途卡的經(jīng)營者面廣量大，建議突出監(jiān)管重點，以增強法規(guī)操作性。

規(guī)定明確由市商務部門牽頭建設統(tǒng)一的單用途卡協(xié)同監(jiān)管服務平臺，歸集經(jīng)營者單用途卡發(fā)行、兌付、預收資金等信息，但不歸集消費者個人信息。在此基礎上，規(guī)定針對企業(yè)和個體工商戶規(guī)定了差別化的分類監(jiān)管措施：單用途卡經(jīng)營者是企業(yè)或者同一品牌特許經(jīng)營體系內(nèi)的個體工商戶的，應當與平臺信息對接。對于其他個體工商戶，考慮其分布在各行各業(yè)，情況比較復雜，規(guī)定授權市人民政府根據(jù)本市實際情況制定具體辦法。這樣規(guī)定主要是考慮到個體工商戶與企業(yè)相比，在組織形式、經(jīng)營場所、法律責任等方面具有特殊性。例如，個體工商戶不具備法人資格，不能開設分支機構，對外要以自然人的個人財產(chǎn)承擔無限責任。因此，個體工商戶相對企業(yè)來說，信用難以大規(guī)模擴張，社會影響面和危害性相對較小；但是，同一品牌特許經(jīng)營體系內(nèi)的個體工商戶相對其他個體工商戶來說，由于其加盟的品牌效應，可以在一定程度上吸引更多的消費者，從而擴大其經(jīng)營規(guī)模。實踐中，針對美容、美發(fā)、體育健身等行業(yè)同一品牌特許經(jīng)營體系內(nèi)個體工商戶的消費投訴也是多年來居高不下。因此，單用途卡經(jīng)營者為同一品牌特許經(jīng)營體系內(nèi)的個體工商戶，也應當按照規(guī)定要求與平臺信息對接。

經(jīng)營者將業(yè)務處理系統(tǒng)與平臺信息對接后，應當及時、準確、完整地向平臺傳送單用途卡發(fā)行數(shù)量、預收資金以及預收資金余額、預收資金支出等信息。經(jīng)營者將業(yè)務處理系統(tǒng)與平臺信息對接后，在五個工作日內(nèi)通過平臺獲取信息對接標識，并在經(jīng)營場所顯著位置或者網(wǎng)站首頁公示，方便消費者辨識。經(jīng)營者可以將信息對接標識在單用途卡卡面明示。消費者可以查詢經(jīng)營者基本信息、預收資金風險防范措施以及所持單用途卡余額、信息對接等情況。

市商務部門應當及時將已與平臺信息對接的經(jīng)營者向社會公布，為消費者查詢提供服務。商務、文化、體育、交通、旅游、教育等單用途卡行業(yè)主管部門應當依托平臺，通過信息審核比對、異常信息預警等方式，加強對本行業(yè)、本領域單用途卡經(jīng)營活動的日常監(jiān)督管理。

建立預收資金風險防控體系，加強事中事后監(jiān)管

預收資金風險防范措施是降低單用途卡兌付風險的關鍵環(huán)節(jié)，也是本次立法的另一核心制度。本規(guī)定對預收資金建立了風險防控體系：

首先是明確預收資金管理要求。經(jīng)營者單張單用途卡限額應當符合國家有關規(guī)定；經(jīng)營者應當對預收資金加強管理和風險控制，確保預收資金用于兌付商品或者服務的開支。

其次是建立風險警示制度，采取風險防范措施。經(jīng)營者預收資金余額超過風險警示標準的，應當采取專用存款賬戶管理。經(jīng)營者在金融機構開立存管賬戶，實行預收資金專戶管理，專款專用，可以實現(xiàn)單用途卡預收資金的安全保管，也便于單用途卡行業(yè)主管部門進行規(guī)范管理。經(jīng)營者可以采取履約保證保險等其他風險防范措施，沖抵存管資金。

最后是授權政府部門制定風險警示標準和風險防范措施。鑒于單用途卡經(jīng)營者分布在各行各業(yè)，經(jīng)營規(guī)模各有不同，在法規(guī)中對經(jīng)營者預收資金余額風險警示標準和風險防范措施作出統(tǒng)一規(guī)范很難，因此，規(guī)定授權市商務委等部門根據(jù)經(jīng)營者行業(yè)類別、經(jīng)營規(guī)模、信用狀況等綜合因素，確定經(jīng)營者預收資金余額風險警示標準和風險防范措施。

建立嚴重失信主體名單，健全信用管理方式

對失信主體加強懲戒一直是委員們關心的重點問題，也是全社會具有普遍共識的問題。本規(guī)定注重創(chuàng)新單用途卡管理機制，在單用途卡監(jiān)管中引入社會信用，發(fā)揮信用管理的作用，對失信主體和嚴重失信主體實施懲戒措施：

一是將經(jīng)營者單用途卡失信信息向本市公共信用信息服務平臺歸集，并依法采取懲戒措施；

二是建立單用途卡嚴重失信主體名單。結合單用途卡經(jīng)營活動中發(fā)生的亂象，規(guī)定將關門跑路、一年內(nèi)因違反本規(guī)定受到兩次以上行政處罰，以及存在非法吸收公眾存款、集資詐騙等情形的單用途卡經(jīng)營者，納入嚴重失信主體名單；

三是對單用途卡嚴重失信主體規(guī)定懲戒措施。《上海市社會信用條例》第三十一條已經(jīng)規(guī)定，行政機關應當依照法律、行政法規(guī)，對嚴重失信主體采取限制進入相關市場、限制進入相關行業(yè)等懲戒措施。國家發(fā)改委、工商總局、最高人民法院等三十八個部門也出臺了《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》，對嚴重失信主體在行業(yè)進入、融資授信、高消費、參與工程招投標等方面都規(guī)定了懲戒措施。因此，為了進一步給市人民政府在實踐中細化和探索留出空間，法規(guī)授權市人民政府依照法律、法規(guī)，結合單用途卡監(jiān)管工作的實際情況，對嚴重失信經(jīng)營者規(guī)定具體的懲戒措施，以體現(xiàn)“一處違法，處處受限”的信用管理理念。