透視美國《2019財年國防授權法案》

慕小明

2018年8月13日，美國總統特朗普在紐約州德拉姆堡陸軍基地簽署了總額為7 163億美元的《2019財年國防授權法案》，軍費總額再創阿富汗和伊拉克戰爭以來的新高。8月23日，美國會參議院以“打包”形式通過了2019財年向國防、醫療、教育和勞工部門的撥款法案，總金額為8 540億美元，目前法案已移交眾議院待審議批準?？傮w來看，這份法案明確了美國未來軍事改革和軍力升級的方向和路徑，也折射出美國政府內部冷戰思維的回潮之勢。

美國國防預算的產生

《2019財年國防授權法案》授權的美國國防預算分為三部分：6 170億美元的“基礎預算資金”、690億美元的“戰爭資金”，以及美國防部為能源部等非國防部門申請的303億美元的“核武器預算”。其中，“基礎預算資金”用于發放美軍工資、購買武器裝備以及研發等，“戰爭資金”是美軍海外作戰的專用款項。目前，美軍在伊拉克、敘利亞、阿富汗等國開展相當規模的軍事行動，并在多國對當地軍事力量進行培訓或開展協助工作。

國防預算是國防建設的風向標，深刻影響著國防和軍隊建設。美國國會參眾兩院每年通過的國防授權法案和撥款法案，是美國年度防務開支預算的指導性文件，也被視為國會在軍事和對外政策領域實施干預的重要年度立法文件。美國作為頭號軍事強國，其國防預算的產生自然也引起廣泛關注。

美國國防預算由政府預算過程和國會預算過程構成，行政機構和立法機關共享預算權。

美國國防預算的政府預算，是按照國防部“規劃-計劃-預算系統”（PPBS）編制的。PPBS是麥克納馬拉執掌國防部期間創造的一種管理國防資源和編制國防預算的綜合方法，該方法不是按部門對軍事計劃項目的預算進行“切塊”，而是按照“軍事職能”劃分。凡是屬于同一領域的項目，均列入同一類預算中。PPBS將美國的國家安全戰略、國防戰略和軍事戰略轉化為具體的計劃，再轉化為具體列支的預算條目。該階段的最終成果是由總統簽署并遞交給國會的聯邦政府預算報告，由總統在每年的1～2月份提交國會審議。

美國國防預算的國會預算過程分為兩個階段。

第一階段：國會收到總統的國防預算申請后，將其同時提交參眾兩院預算委員會、撥款委員會和其它對支出有管轄權的委員會進行審議。國會參眾兩院的武裝部隊委員會通常于每年2月召開國防授權法案聽證會和國防撥款法案聽證會，4月1日前，國會預算局提出預算報告。兩院的預算委員會在4月15日提交國防預算決議案。

第二階段：兩院預算委員會審議通過提交的國防預算決議案后，兩院的撥款委員會、參議院財政委員會和眾議院籌款委員會將按照決議規定的指標起草授權和撥款法案，并在9月15日前提交國防授權法案和國防撥款法案進行審議。

國會通過的授權法案和撥款法案經總統簽署后，成為具有約束力的正式法律。一般來說，從總統提交預算到國會批準和最后由總統簽署的整個過程大約需要8個月。

縱觀2019財年國防預算的“誕生”過程，自2月12日特朗普政府向國會提交了總額為4.4萬億美元的《2019財年聯邦政府預算報告》（其中國防預算申請為7 160億美元，比2018財年高出740億美元），到4月13日美眾議院起草《2019財年國防預算法案》，以及8月23日美參議院批準撥款法案，美國國會僅用不到4個半月的時間就完成了幾乎全部的立法程序，創造了美國國會20年來最快通過次年國防預算法案的記錄。

法案的戰略指向

作為美國出臺新的國防戰略之后的首部國防授權法案，《2019財年國防授權法案》不僅延續了去年的“強軍”主題，重點關注擴軍、升級軍事硬件以及遏制中俄等議題，還對美國軍事政策、國防機構設置、對外軍事關系進行了諸多調整，折射出大國戰略競爭背景下美軍建軍備戰的新思路和新舉措。

提高戰備水平，加大未來投資 “9·11”事件后，美國國防預算從2001財年的3 163億美元飆升至2010財年的6 910億美元。受2008年金融危機影響，2010～2017財年，美國國防預算從6 910億美元減少到5 740億美元，降幅達17%，迫使美軍不得不“勒緊腰帶”過日子。特朗普上臺后提出“重振美軍”，美國國防預算在2018財年激增至6 999億美元， 2019財年更是高達7 163億美元。

恢復戰備水平是《2019財年國防授權法案》的主旨。法案大幅增加了各軍種訓練經費，支持陸軍在戰斗訓練中心開展20場輪換訓練，保障海軍陸戰隊開展全頻譜集體訓練性演習，增加訓練飛行時間。法案撥款218億美元用于裝備維護，包括支出37億美元采購零部件，確保各型武器裝備處于戰備狀態。此外，法案還規定強化季度性戰備報告制度，要求各大戰區司令詳細匯報運用陸、海、空、天、網多維力量實施一體化聯合作戰的戰備情況。

法案同時支持軍方加快采購新型裝備，加大對未來技術的投資。其中，陸軍重點推進旅戰斗隊現代化項目，采購135輛新型M1A2主戰坦克（題圖）、60輛M2步戰車、197輛裝甲多功能車和3 390輛聯合輕型戰術車，以及“黑鷹”通用運輸直升機和“阿帕奇”武裝直升機?？哲姭@得76億美元的資金，主要用于采購77架F-35。海軍耗資241億美元采購13艘新艦艇，包括1艘“福特”級航母、2艘“弗吉尼亞”級攻擊核潛艇、3艘“阿利·伯克”級驅逐艦和3艘“瀕海戰斗艦”。法案還授權海軍增購F-35C戰斗機、F/A-18戰斗機、EA-18G電子戰機、E-2預警機等先進戰機以及“遠程反艦導彈”（LRASM）、增程型“聯合防區外對地打擊導彈”（JASSM-ER）和MK48魚雷等先進武器。

該法案還鼓勵軍方緊盯對手弱點研發武器裝備，如全額資助研發“哥倫比亞”級核潛艇和B-21轟炸機，撥款1.5億美元加快發展常規即時打擊能力等。法案還追加撥款12億美元，用于在超音速武器、核武器小型化、人工智能、定向能等領域的技術研發，確保美軍擁有長期競爭優勢。

擴大兵力規模，優化兵員構成 《2019財年國防授權法案》授權美軍現役部隊增加15 600人，總規模達133.81萬人。從2018年10月1日開始的2019財年，美軍服役人數分別為：陸軍48.75萬人、海軍33.54萬人、海軍陸戰隊18.61萬人、空軍32.91萬人。為了吸引、培養和保留優秀人才，該法案出臺了系列人事改革舉措，以優化兵員構成。

一是大幅提高官兵福利待遇。為提高軍人職業吸引力，法案批準為所有服役人員增長2.6%的工資，是9年來的最大增幅。其中，初級士兵每年增加670美元，士官和初級軍官每年增加1 300美元。此外，官兵基本生活補貼和基本住房補貼也將分別增長3.4%和2.9%。其它福利政策還包括擴大特殊工資和獎勵工資的享受范圍、改善軍人家庭住房條件，以及支持聯邦機構雇傭軍屬等。

二是調整軍官晉升制度。打破不升即退的傳統晉升模式，允許軍官臨時退出晉升考核周期，允許特定領域任職軍官最高服役年限延長，并放寬兩次晉升考核失敗即被強制退役的規定。允許晉升考核委員會依據軍官表現調整晉升排名。構建多樣化軍官職業發展路徑，允許飛行員、網絡戰軍官等特定領域人才一直從事本領域工作。

三是嚴格紀律約束。法案要求國防部加大對性侵案件的打擊力度，加強對受害者的保護。要求國防部對軍人犯罪建立集中監管機制，加強與聯邦調查局共享信息，確保軍人犯罪數據錄入聯邦調查局的禁止購買武器數據庫。

瞄準大國戰略競爭，布局印太和歐洲 特朗普政府出臺的《國家安全戰略報告》和《國防戰略報告》，提出要把美國的戰略關注點從打擊恐怖主義轉到應對中俄的大國戰略競爭上來，并將印太和歐洲作為重點戰區，要求優先提供國防資源保障。

在印太戰區方向，法案提出了一系列政策倡議和實施舉措。首先是增強印太的前沿部署。法案要求加強對印太地區前沿武器裝備的部署和軍事設施的保護，包括加快發展水面艦艇反水雷系統、可快速部署的空軍基地系統等，保證印太司令部兵力行動和高價值艦艇目標的安全。明確要求國防部維持在該地區的駐軍規模，特別是未經國會同意不得減少駐韓美軍人數。其次是增強聯盟架構。法案明確將繼續推進印太地區導彈防御系統部署，與盟國和伙伴國開展雙多邊反導演訓，構建互操作性更強、一體化程度更高的新型反導系統；推進美日澳印四邊合作，加強美印全面防務合作和美日海上安全合作；鼓勵構建新的伙伴關系，將“東南亞海上安全倡議”更名為“印太海上安全倡議”，吸收印度為成員國，并向孟加拉國和斯里蘭卡提供軍事援助，豁免印度、越南和印度尼西亞等因為采購俄制軍事裝備而面臨美方制裁的國家；加強漢語、韓語、俄語等專業人才培養，以滿足印太地區兵力行動需要。第三是增強地區戰略配合。法案認為美在印太地區的戰略對手在歐洲、中東、非洲、南美洲等全球重要地區都具有影響力，需要相關戰區司令部相互配合，協同應對戰略對手帶來的安全挑戰。

在歐洲戰區方向，法案主要以“歐洲威懾倡議”為抓手，撥款63億美元支持與北約盟友和歐盟伙伴加強多邊安全合作，強化對俄羅斯的安全防范，比2017財年增加了一倍。法案批準了6 500萬美元年度預算的低當量潛射核彈頭項目；禁止美俄開展兩軍合作；加強美國在歐洲戰區的軍事存在，增加部署1個戰斗航空旅和部分后勤部隊；加強武器裝備的戰略預置，為歐洲司令部戰區陸軍采購“愛國者”3防空導彈和“標槍”反坦克導彈以及155毫米榴彈炮炮彈；授權“烏克蘭安全援助倡議”延長2年，向烏克蘭提供包括致命性武器在內的價值2.5億美元的武器裝備。

法案的未來影響

毋庸置疑，《2019財年國防授權法案》為《美國國家安全戰略報告》《美國國防戰略報告》等政策性文件提供了財政支撐，邁出了構筑美國新的戰略版圖的重要一步。然而，這份滲透著“鷹派”戰略思維、冷戰價值觀和軍事沖動的法案，不能不讓國際社會深感憂慮。

一是引發全球軍費新一輪擴張，加劇大國間的軍事競爭與對抗，惡化全球和地區安全形勢。軍費開支是國際安全形勢特別是軍事安全形勢的風向標。從美國的國家安全戰略和國防戰略調整情況來看，美國已經將俄中視為“主要戰略競爭對手”，認為俄中已經嚴重威脅到其主導的國際秩序，正在北約框架內聯合盟友沿俄羅斯邊境部署重兵，布局印太糾集盟友伙伴遏制和恐嚇中國，以贏得未來的大國競爭?？傮w來看，未來美歐與俄羅斯在東歐、中東地區的軍事競爭與對抗仍將持續，中美在印太地區圍繞遏制與反遏制、圍堵與反圍堵進行的戰略角力也將長期存在，全球和地區安全形勢的不穩定、不確定性還會有所增長。為了給巨額國防預算尋求合理性，美國聲稱該法案是為了應對全球威脅。

歷史經驗表明，大國提高軍費開支很可能引發軍備競賽。據英國《簡氏防務周刊》報告稱，2018年全球各國軍費總額比上年增長3.3%，達到冷戰后的最高水平。俄羅斯國家杜馬已于6月7日通過《2018年聯邦預算修正案》，規定俄今年的國防開支將增加1 000億盧布。世界主要國家也在大幅增加本國的國防預算，加速發展武器裝備和提升軍事實力。隨著各國軍費的“水漲船高”，美國非但不會獲得絕對安全，反而面臨更多的安全挑戰。

二是進一步惡化美國政府的財政狀況，進而影響其國家利益。美國支持特朗普擴軍者認為，二戰后美國國防預算曾達到GDP的4.5%，提升國防預算并不會損害美國經濟。但他們故意忽略了一個基本事實，即美國在那一時期的財政赤字和債務水平要低得多，因此并未拖累經濟的發展。

美國聯邦預算報告顯示，2019財年政府財政赤字將達到9 840億美元，已經超過了奧巴馬時期的2倍。在軍費高企和稅改的雙重影響下，美國政府的財政赤字將迎來新一輪暴漲。長期增加軍費開支和擴大財政赤字，將導致通貨膨脹等諸多不可預見的后果，負債或使美國政府在未來十年后無力支付包括軍費在內的眾多支出。更讓美國民眾不滿的是，在財政赤字持續擴大的情況下，美國政府反倒是計劃在未來10年大幅削減醫療補助、醫療保險等社會基本福利領域的政府支出，總額高達1.7萬億美元。為了維持巨額軍費，美國政府還大幅削減外交預算和國際援助資金，招致一片非議。美國《新聞周刊》撰文警告說，國防預算過度增長損害國家財政穩定，可能會對美國的國家安全造成不利影響。

三是加劇了“軍工復合體”綁架美國的政治困境，增大了戰略投機和軍事冒險的風險。令人擔憂的是，法案背后所蘊含的政治共識和民意基礎。正如國防部長馬蒂斯所言，國防預算案的快速通過得益于民主與共和兩黨的高度共識。國會眾議院和參議院分別以351∶66、85∶10的顯著優勢通過了法案，支持率分別達到84%和87%。這表明，與在其它議題上的尖銳分歧相比，美國府院之間、民主共和兩黨之間在國防議題上共識程度之高，已經形成長期化趨勢，而這在很大程度上要歸因于美國龐大的“軍工復合體”。由于增加國防開支能為美國各州帶來大量的軍火訂單和工作崗位，國會議員們對大幅增長國防預算心照不宣地保持了歡迎。為了增加撥款法案的“過關”幾率，美參議院兩黨領袖一致同意把國防和非國防部門的撥款法案“打包”審議，并爭取在9月30日本財年結束前通過撥款法案。不難看出，大力推動軍備擴張已經為特朗普贏得了軍政精英和“軍工復合體”利益集團的大力支持。

美國前總統艾森豪威爾在其離職演講中，曾告誡要警惕“軍工復合體”這頭“怪獸”帶來的危害，以免其將美國“綁架”。然而，艾森豪威爾的擔心，某種程度上已經成為現實。法案所釋放出的強烈的軍事對抗信號，可能加劇關鍵戰略地帶的軍事競爭，刺激美國做出帶有戰略投機和軍事冒險色彩的舉動，而這顯然不是維護戰略穩定和建立戰略互信的做法。