軌道交通PPP項(xiàng)目物有所值定性評價(jià)研究與改進(jìn)

李坤 李璐霞 楊震 王昊

(青島習(xí)遠(yuǎn)房地產(chǎn)土地評估造價(jià)咨詢有限公司，山東 青島 266100)

0 引言

PPP模式興起于20世紀(jì)90年代。在該模式下，社會(huì)資本利用自身的管理優(yōu)勢及融資籌資優(yōu)勢參與項(xiàng)目[1]，可有效緩解當(dāng)?shù)卣?cái)政資金壓力，轉(zhuǎn)移建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)雙方利益共贏，提高公用事業(yè)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。通常，國際上采用物有所值(Value for Money，VFM)評價(jià)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式。2015年6月，中國財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評價(jià)指引(試行)》(財(cái)金〔2015〕167號(hào))明確規(guī)定，物有所值評價(jià)包括定性評價(jià)和定量評價(jià)。

近年來，隨著城市化的逐步加速，特大城市的交通擁堵問題日益嚴(yán)重，軌道交通憑借其速度快、能耗低、運(yùn)量大等特點(diǎn)，在各大城市中被推廣建設(shè)并投入使用[2]。但軌道交通投資金額大、建設(shè)期長、運(yùn)營收入低、技術(shù)要求高，是涉及民生的重點(diǎn)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施工程，建立健全軌道交通PPP項(xiàng)目物有所值定性評價(jià)體系尤為重要。經(jīng)查財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目庫可知，軌道交通PPP項(xiàng)目物有所值定性評價(jià)權(quán)重較為固定，并未結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)對評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重分配。本文采用優(yōu)化層次分析法(AHP法)確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，使得項(xiàng)目更加物有所值。

1 國內(nèi)外物有所值定性評價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀

物有所值概念起源于英國19世紀(jì)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，是用于判斷與傳統(tǒng)模式相比PPP模式的優(yōu)勢所在，為項(xiàng)目決策提供參考依據(jù)[3]。隨后，各國學(xué)習(xí)借鑒，完善本國相關(guān)政策，其中美國、加拿大、澳大利亞等國的評價(jià)體系較為完善且具有代表性。但對于物有所值的概念國際上并沒有明確定義，各國家、各地區(qū)對VFM均做出了不同的解釋，具體見表1。

(續(xù))

對比分析發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目的物有所值雖無明確定義，但均要求在考慮質(zhì)量、成本、收益的前提下，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源的最優(yōu)組合。結(jié)合國情及PPP項(xiàng)目的發(fā)展，各國物有所值定性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)略有不同，通過對英國、加拿大及我國的VFM定性評價(jià)對比分析，使我國的評價(jià)體系更為完善。

英國財(cái)政部在《物有所值評價(jià)指南》中明確了物有所值評價(jià)的3個(gè)階段，即項(xiàng)目群階段評價(jià)、項(xiàng)目階段評價(jià)及采購階段評價(jià)。其中，項(xiàng)目群階段評價(jià)主要分為可行性、有益性、可實(shí)現(xiàn)性3個(gè)方面，共11個(gè)指標(biāo)；項(xiàng)目階段評價(jià)主要分為可行性、有益性、可實(shí)現(xiàn)性、軟服務(wù)評估4個(gè)方面，共17個(gè)指標(biāo)；采購階段評價(jià)主要分為市場失靈、有效采購程序、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移3個(gè)方面，共5個(gè)指標(biāo)。評價(jià)指標(biāo)涉及風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營、合同、設(shè)計(jì)、市場等多個(gè)方面，分類清晰，評價(jià)全面，逐層細(xì)化，結(jié)合項(xiàng)目自身結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，使資源得到充分利用。

加拿大PPP中心在其網(wǎng)站中將物有所值定性評價(jià)分為3個(gè)階段：定性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評分方法、評估和比較、敏感性分析和解決措施[4]。通過對18項(xiàng)定性指標(biāo)、12項(xiàng)適宜性指標(biāo)，結(jié)合項(xiàng)目自身情況進(jìn)行打分，加權(quán)計(jì)算得出評估結(jié)果，針對結(jié)果進(jìn)行敏感性分析，優(yōu)化采購決策，對得分低的評分項(xiàng)提出改進(jìn)措施，實(shí)現(xiàn)物有所值最大化。

相對而言，我國的PPP項(xiàng)目起步較晚，目前處于物有所值定性評價(jià)發(fā)展初期，尚未形成系統(tǒng)的評價(jià)方法。中國財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評價(jià)指引(試行)》(財(cái)金〔2015〕167號(hào))中將定性評價(jià)分為6個(gè)基本指標(biāo)和6個(gè)補(bǔ)充指標(biāo)。本級財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門組織召開相關(guān)項(xiàng)目專家會(huì)議，對基本指標(biāo)及部分補(bǔ)充指標(biāo)進(jìn)行評分，并根據(jù)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均分，即評分結(jié)果。該模式定性評價(jià)主觀性較強(qiáng)，并不能根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際的進(jìn)展情況進(jìn)行區(qū)別打分，使得物有所值定性評價(jià)過于流程化，失去了物有所值定性評價(jià)的指導(dǎo)意義。政策的不完善、監(jiān)管體制的不全面，均會(huì)造成評價(jià)結(jié)果扭曲，導(dǎo)致項(xiàng)目決策出現(xiàn)失誤。英國、加拿大物有所值定性評價(jià)體系較為完善、分類合理，具有很好的借鑒性。

2 軌道交通項(xiàng)目VFM定性評價(jià)現(xiàn)狀

2018年2月，財(cái)政部公布了第四批PPP示范項(xiàng)目，總投資額達(dá)7 588.44億元，共計(jì)396個(gè)項(xiàng)目。其中，軌道交通領(lǐng)域總投資600.15億元，共7個(gè)項(xiàng)目。在此之前，財(cái)政部公布了前三批PPP示范項(xiàng)目，其中包括43個(gè)軌道交通項(xiàng)目，總投資6 602.32億元，占全部示范項(xiàng)目總投資的10.36%。相較其他項(xiàng)目而言，軌道交通項(xiàng)目投資高、一般公共預(yù)算占比大，為實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化，當(dāng)?shù)卣钑?huì)同各行業(yè)專家對項(xiàng)目進(jìn)行物有所值定性評價(jià)打分。示范項(xiàng)目為推廣應(yīng)用PPP模式提供可參考借鑒的實(shí)施范例，有效地促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展體系的建立。

從財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫獲悉，云南省昆明市軌道交通5號(hào)線工程項(xiàng)目(第二批次國家示范項(xiàng)目)，全長24.6km，全線設(shè)置車站21座，總投資193.4億元。其定性評價(jià)由6項(xiàng)基本指標(biāo)、4項(xiàng)補(bǔ)充指標(biāo)組成，此10項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重均已在評價(jià)前確定，專家僅對該項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分，補(bǔ)充指標(biāo)的選取依據(jù)并未明確，各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重占比缺乏理論依據(jù)。新疆烏魯木齊市軌道交通3號(hào)線一期工程(第四批次國家示范項(xiàng)目)物有所值定性評價(jià)存在同樣問題，相較云南省昆明市軌道交通5號(hào)線工程而言，在指標(biāo)評價(jià)因子方面有了很大的改進(jìn)，打分標(biāo)準(zhǔn)明朗清晰。為提高軌道交通項(xiàng)目物有所值定性評價(jià)的可靠性，本文擬引用改進(jìn)的層次分析法來分析PPP項(xiàng)目VFM的定性評價(jià)影響。

3 軌道交通項(xiàng)目VFM定性評價(jià)模擬分析

3.1 項(xiàng)目簡介

某地?cái)M采用PPP模式建設(shè)一條全長約為40km的地鐵，采用地下敷設(shè)方式車站共30座，項(xiàng)目初始投資320億元，項(xiàng)目資本金按照項(xiàng)目總投資的40%配置，由政府出資人代表及中選社會(huì)資本方共同出資組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目合作期為建設(shè)期4年加運(yùn)營期25年，共29年。

3.2 物有所值定性評價(jià)程序

按照《關(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評價(jià)指引(試行)〉的通知》要求，項(xiàng)目采用專家打分法進(jìn)行物有所值定性評價(jià)。定性評價(jià)主要流程如圖1所示。

3.3 物有所值定性評價(jià)

3.3.1 權(quán)重計(jì)算方法

定性評價(jià)專家組包括資產(chǎn)評估、會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)等方面的經(jīng)濟(jì)專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面的專家等，專家組對基本指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行對比分析打分。基本指標(biāo)權(quán)重打分表格見表2，補(bǔ)充指標(biāo)權(quán)重打分表格見表3。

對于每一個(gè)單元格，將該單元格對應(yīng)的行中的指標(biāo)和對應(yīng)的列中的指標(biāo)進(jìn)行比較，若專家認(rèn)為行中指標(biāo)的重要性大于列中指標(biāo)的重要性，則在本單元格中填寫1；若專家認(rèn)為行中指標(biāo)的重要性小于列中指標(biāo)的重要性，則在本單元格填寫0。所有單元格填寫完成后，在最后一列匯總各行指標(biāo)的得分。基本指標(biāo)共有6個(gè)，權(quán)重合計(jì)為80%，6個(gè)指標(biāo)均參與最終得分的計(jì)算。本次評價(jià)提供6個(gè)備選指標(biāo)，參與計(jì)算最終得分的補(bǔ)充指標(biāo)的個(gè)數(shù)由專家組確定，至少選擇3個(gè)。

3.3.2 計(jì)算規(guī)則

為防止出現(xiàn)某項(xiàng)指標(biāo)所有專家打分均為0，導(dǎo)致指標(biāo)權(quán)重為0的情況，對每項(xiàng)指標(biāo)每位專家的打分進(jìn)行修正，即給每位專家對每項(xiàng)指標(biāo)的最終打分加1。例如，某專家對“全生命周期整合程度”打分為1，0，0，1，0，匯總后的得分為2，修正后的得分為3。

(財(cái)金〔2015〕167號(hào))文件規(guī)定：“基本指標(biāo)任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過20%，補(bǔ)充指標(biāo)任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過10%。”當(dāng)某項(xiàng)基本指標(biāo)權(quán)重計(jì)算結(jié)果大于20%時(shí)，該指標(biāo)得分修正為20%，超過20%的部分平均分?jǐn)偨o其他5個(gè)基本指標(biāo)；補(bǔ)充指標(biāo)按相同方式處理。

圖1 定性評價(jià)主要流程

表2 基本指標(biāo)權(quán)重打分表格

表3 補(bǔ)充指標(biāo)權(quán)重打分表格

3.3.3 得分計(jì)算方法

每位專家對照評分標(biāo)準(zhǔn)對6個(gè)基本指標(biāo)和6個(gè)補(bǔ)充指標(biāo)進(jìn)行打分，打分采取百分制，即每項(xiàng)指標(biāo)的最高得分為100分，最低得分為0分。最終得分按照以下規(guī)則計(jì)算：去掉一個(gè)最高分，去掉一個(gè)最低分，對剩余專家的打分進(jìn)行算數(shù)平均，所得分?jǐn)?shù)作為每項(xiàng)指標(biāo)修正后的平均分，再根據(jù)打分確定的各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算最終得分。

3.4 物有所值定性評價(jià)結(jié)果分析

物有所值定性評價(jià)基本指標(biāo)及補(bǔ)充指標(biāo)權(quán)重采用問卷調(diào)查的方式確定，調(diào)查對象包括金融、會(huì)計(jì)、項(xiàng)目管理、法律及地鐵行業(yè)專家，問卷調(diào)查共發(fā)放30份，回收27份，其中有效份數(shù)為25份，結(jié)果見表4。

表4 軌道交通項(xiàng)目物有所值定性評價(jià)指標(biāo)權(quán)重

通過對有效問卷進(jìn)行分析，各專家認(rèn)為就本項(xiàng)目而言，基本指標(biāo)中的可融資性對項(xiàng)目影響較大，由于當(dāng)前整體融資環(huán)境緊張，貸款利率上浮，銀行貸款額度受限，社會(huì)資本方參與度減弱，項(xiàng)目本身對金融機(jī)構(gòu)的吸引力存在較大風(fēng)險(xiǎn)。各專家打分計(jì)算，可融資性權(quán)重為20%，并未超過(財(cái)金〔2015〕167號(hào))文件的相關(guān)規(guī)定。軌道交通項(xiàng)目投資大、運(yùn)營收入低、技術(shù)要求高，民營企業(yè)很難參與其中，國內(nèi)具有軌道交通項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本較少，參與投標(biāo)的社會(huì)資本間的潛在競爭程度相對較弱，經(jīng)專家打分確定潛在競爭程度的權(quán)重為8%。

組織邀請7位不同行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?覆蓋金融、會(huì)計(jì)、項(xiàng)目管理、法律及地鐵行業(yè))對表4中的6項(xiàng)基本指標(biāo)、4項(xiàng)補(bǔ)充指標(biāo)進(jìn)行百分制打分，每項(xiàng)指標(biāo)評分分為有利、較有利、一般、較不利、不利5個(gè)等級，對應(yīng)分值分別為100～81分、80～61分、60～41分、40～21分、20～0分。結(jié)合本項(xiàng)目情況，PPP模式物有所值定性分析最終得分為85.37分，評分結(jié)果高于60分(含)，通過物有所值定性評價(jià)。

4 結(jié)語

物有所值定性評價(jià)是評判項(xiàng)目是否采用PPP模式的基礎(chǔ)，本文構(gòu)建了軌道交通物有所值定性評價(jià)體系，經(jīng)分析可融資性及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配權(quán)重占比高，對項(xiàng)目影響較大，潛在競爭程度占比低。結(jié)合目前軌道交通PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況，該定性評價(jià)體系合理適用。在后續(xù)項(xiàng)目實(shí)操中，可根據(jù)本文提出的優(yōu)化層次分析法對指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行打分，從而實(shí)現(xiàn)資源的充分利用，實(shí)現(xiàn)物有所值。