從《梁陳方案》到北京城市總體規劃（2016年—2035年）

王磊 王慶斌

摘 要：隨著習近平總書記2014年和2017年的兩次北京視察并發表重要講話后，北京市政府終于時隔15年編制了新一輪的北京城市總體規劃。因為作為首都的行政表率性，研讀北京的城市規劃演化，也能對新中國建立以來中國當代城市規劃的演進見微知著。而對于北京的城市總體規劃，《梁陳方案》又是繞不開的一本書?；仡櫩偨Y北京的城市規劃史，旨在深入思考中國特色的城市規劃的本質特征，為現今中國其他城市的總體規劃及城市發展提供一些參考。

關鍵詞 ：北京；城市總體規劃；梁陳方案；城市發展

一、理想之城——北京

現在的北京城是在15世紀初的京城的基礎上建立的。從1406年朱棣在此修建城墻開始，共用了15年時間，在1421年永樂帝正式遷都于此，隨后490年，一直作為明清兩朝的都城。它是根據唐朝首都長安城（今西安）的典型城市營造理論和其他久經考驗的原則建立起來的，這些理論和原則表現在唐后中國幾乎所有的中部和北方城市的基本構成元素中，其中北京老城尤為明顯，例如：封閉的城墻，經緯正交的嚴謹道路網絡，居中的宮殿，南北貫直的中軸線，建筑的坐北朝南朝向，建筑相差無幾的統一高度，所有建筑布局都是庭院式，同時在道路網絡上嵌入的自然要素（水系或者山丘）。這樣的城市設計，讓勒·柯布西耶都深感觸動，他曾贊美相對于巴黎街道的雜亂無章，北京街道的格局近于完美，而這也讓他在1950年的印度昌迪加爾的城市規劃中借鑒這種格局。誠如梁思成先生所言，當時的北京城無疑是中國（乃至全世界）“歷史文物建筑比任何一個城都多”的城。北京曾是中國古代匠人營國的集大成者，它反映了古代中國城市規劃的最高理想，是一座理想之城。

二、梁陳方案中的北京城整體保護

1950年2月，梁思成先生與陳占祥先生合寫了《關于中央人民政府行政中心位置的建議》，這就是后來的梁陳方案。其內容主要是提出了三個建議：一是必須早日決定行政中心的理由；二是需要發展西城郊，建立新中心的理由；三是發展西郊行政區可用逐步實施程序，以配合目前財政狀況，比拆改舊區為經濟合理。

就個人觀點，這個方案對現在的意義主要是告訴后人，當時曾經有一套對北京老城整體保護的優秀方案，而且是充分考慮了當時的社會經濟發展條件的前提下，對當時的北京城的城市職能，發展方向和城市空間結構有了較客觀的認識。這套方案在城市人口方面，借鑒了芬蘭建筑大師沙里寧的有機疏散理論，希望將北京建設成多中心城市，同時各功能區間用綠化或農業進行隔離。這套理論最重要的作用是提出了完整的保護北京老城這座偉大的文化遺產，這在當時有很大的前瞻性。建筑學界如今如此高度評價這份未能實現的規劃方案，其主要目的確實還是表明對歷史文化遺產保護的重視。而現在去評論當初規劃中的一些后來證明有漏洞的規劃手法，就有厚今薄古之嫌了。

三、各時期執政方針下的北京總體規劃的發展演變

北京的城市演變是中國政治、社會、經濟環境共同作用的結果。其中，政治環境對北京的現代城市演變有最重大影響，所以北京的城市總體規劃，也反映了中國歷代領導集體的治國執政方針。由于我國采用漸進式的改革模式，所以在北京的城市總體規劃中也顯示出一定的滯后現象，我們可以將北京的城市總體規劃大致時間上分為兩個階段。第一階段是在全國工業化的背景下，1953年、1957年、1958年編制的北京市總體規劃，第二階段是改革開放背景下的后續幾次總體規劃，分別在1982年、1992年、2004年、2017年編制的總體規劃。

第一個階段，應當是從1949年3月在西柏坡召開中共七屆二中全會議開始的。這次會議提出“從現在起，開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期”。這也標志著北京將從封建主義的都城轉變成為社會主義的都城。這時候，中國共產黨人長期在農村展開革命工作，對于城市建設問題并沒有太多經驗。對于如何治國，采用的是模仿蘇聯的成功經驗，這就是著名的計劃經濟體制，這是蘇聯用短短二十年就完成了歐洲列強用上百年才完成的工業化的辦法，這對中國很有吸引力，因此在“全面學習蘇聯”的背景下，建國后的第一套北京城市總體規劃方案采用蘇聯規劃專家的意見，也就不意外了。

1953年，北京市委編制了《改建與擴建北京市規劃草案》，提出了“為中央服務、為生產服務、歸根到底是為勞動人民服務”的城市建設總方針。這時的城市發展并沒有太多建設，只是新生政權在舊房子里先住下了的階段。直到1956年底，中國共產黨完成了三大改造，徹底掌握了國民經濟命脈，中國的計劃經濟體制基本形成，中國工業化的腳步也開始邁出。根據蘇聯的城市規劃理論，中間又幾經修改，終于在1958年，將《北京城市建設總體規劃初步方案》的修改版提交給了中共中央，被國務院原則上通過。其中在城市性質里明確提出“首都應該成為我國的政治、經濟和文化中心，特別要把它建設成為我國強大的工業基地和科學技術中心”。出于為生產服務的考慮，在城市功能分區上優先工業項目的選址?？傮w上說，50年代的總規是政府為了落實國民計劃經濟大包大攬，在總規中包含具體規劃內容。

雖然有了明確的規劃方案，但北京的城市化方針并沒有輕易實現。1960年至1962年，三年自然災害時期的北京就被勒令“三年不搞規劃”，其工作重心放在“住宅和住宅區的研究實驗”上。而之后的文革期間，北京的城市化方針竟然被否定，開始提倡城市農村化，讓人啼笑皆非。

第二階段的標志性歷史事件是1978年的十一屆三中全會議，這次會議的召開標志著中國進入改革開放的新階段。1980年，中央撥亂反正，自然辯證法學會重新討論研究了“城市建設問題”，1980年中央提出了“四項指示”，其中追求旅游業、服務業、輕工業以及電子行業而不再發展重工業的指示，是對北京過去過度重工業化發展理念的一次糾偏，同時也是因為中國在此時已經有基本的工業體系，隨后1982年總體規劃中，北京的城市性質便去除了“工業基地和科學技術中心”這兩個功能，保留了“全國的政治中心和文化中心”。此外，環境保護被第一次列入重要專題。可以說，1982年的這次總體規劃，已經是計劃經濟體制下的成熟規劃代表了。

鄧小平同志曾說過，“改革是中國的第二次革命”，不過“革命”的影響要過幾年才逐步顯現出來。雖然1978年就開始改革開放，但直到1992年鄧小平南巡講話，中國開始建立市場經濟體制，北京才明顯表現出改革開放的影響。北京的經濟增長量和速率進入一個高速發展的階段。這些在1992年的總規中并沒有體現出來，而是隨后影響了2004年的總規。1992年總規提出的大力發展以“高新技術產業和第三產業”為主的“首都經濟”發展思路仍然是對中央“四項指示”的繼承，而“實施兩個戰略轉移”和建設“節水型城市”分別是對長久以來的城市人口壓力和水資源短缺的回應，2000年正式實施的南水北調工程，最終緩解了北京用水問題。

進入21世紀，北京又步入了一個快速發展的機遇期。率先實現現代化和舉辦奧運，帶動了北京展開了新一輪的建設高峰期。2003年“科學發展觀”的提出，讓隨后2004年的總規對土地資源、水資源、能源等各類資源進行全面、深入的評估，并提出各類資源綜合利用方案，比如建設限制分區，在征求各方意見后的引導開發建設，保護生態環境，引導資源集約型經濟等等。

時間演進到當下，北京雖然一直朝著建設國際一流的和諧宜居之都的目標前進，但仍面臨著現代國際城市的“大城市病”。首先是人口問題，在市場經濟體制的選擇下，盡管之前的總規實施后已經建造了衛星城，但事實證明大城市疏散出去的人口遠不及從更大地域范圍內吸引來的外來人口多。此外，由于衛星城的建設機制只停留在區縣一級政府，不能滿足北京衛星城人民的工作問題，成了名副其實的“睡城”，反而加大了跨區域交通，交通更加擁堵。當然，北京的交通擁堵還有其他原因，比如私家車的迅猛增長，道路網絡密度不夠，黃金周人口暴增等等。新一輪的總規實施“控產業存量、限產業增量”的方式，紓解非首都功能，以產業遷出帶動人口遷出。將來遷出后的地，除了保障中央行政功能外，還用于增加綠地、公共設施、公共租賃房，逐步實現北京結構調整后的新格局，這不僅有助緩解交通和人口壓力，同時減輕了資源環境壓力。至于產業優化，軌道交通網絡增加的具體要求，是繼承優化了之前的總規。而環境問題，提高平原區的森林覆蓋率，降低pm2.5的濃度等方面也都有很明確的目標。最后關于城市定位，政治中心和文化中心一直沒有變，2004年北京成為現代國際城市的目標已經實現，國際交往中心像是點明北京是一座開放的城市的特點。而世界著名古都雖然沒有再提入城市性質中，對比兩套總規在歷史文化名城保護上的布置，2017年的新總規在基本遵循之前的老城整體保護理念外，還明確規定了不再拆除胡同四合院，并非對歷史文化遺產保護不重視。而科技創新中心的建設，則是對現代化經濟體系下創新驅動發展戰略的重視。

四、結語

北京作為首都，一直是中國的象征。北京城市總體規劃的發展演變也集中體現了國家大政方針、基本制度、政府職能、治理模式以及時代精神的變遷。同時北京的城市規劃，也反映了中國城市規劃的指導思想和發展方向。本文通過對北京在建國以來各個時期的城市總體規劃資料的研讀，希望能對中國特色的城市規化體系的了解，深刻體會新中國的政治、社會、經濟變遷對中國規劃理論的影響。

參考文獻：

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[5]和朝東，石曉冬，趙峰.北京城市總體規劃演變與總體規劃編制創新[J].城市規劃，2014，（10）.

作者簡介：

王磊，河南工業大學土木建筑學院在讀碩士。

王慶斌，博士，河南工業大學教授，博士生導師。

作者單位：

河南工業大學