以銀川市為例淺談PPP模式下城市地下綜合管廊建設

彭增林

[摘 要] 近年來，隨著國家對城市基礎設施建設的大力推廣，以及城市綜合管廊相關政策文件的陸續(xù)出臺，管廊建設的必要性越來越受到關注和重視，城市地下綜合管廊建設在全國大范圍開展，大多數(shù)項目采用政府與社會資本合作（PPP）的模式投資建設。銀川市被列為國家第二批地下綜合管廊建設試點城市，該地區(qū)PPP模式下的城市綜合管廊建設具有一定的普遍性和代表性，為今后地下綜合管廊建設項目的實施提供借鑒和參考。

[關鍵詞] 銀川市 PPP模式 地下綜合管廊

中圖分類號：TU99 文獻標志碼：A

近年來，采用PPP模式建設城市地下綜合管廊得到大力推廣，項目數(shù)量迅速增長。然而PPP模式發(fā)展不久，立法還不完善，政府和社會資本方缺乏管廊建設經(jīng)驗，實施過程中難免會存在問題，本文以銀川市城市地下綜合管廊為例，提出了PPP模式下城市地下綜合管廊建設存在的問題及有關建議。

一、城市地下綜合管廊簡介

城市地下綜合管廊即城市地下市政管線公共隧道，又稱為“共同溝”，是用于敷設燃氣、通信、廣播電視、供水、電力等多種市政管線，實現(xiàn)城市地下空間綜合利用和資源共享的城市基礎設施。城市地下綜合管廊可以消除“拉鏈馬路”城市內(nèi)澇、空中蜘蛛網(wǎng)等現(xiàn)象，有效解決路面塌陷、管線泄漏維修成本高等問題，起到了方便市民出行、美化市容市貌、節(jié)約土地資源等保障和完善城市功能的作用。

二、城市地下綜合管廊發(fā)展概況

（一）國內(nèi)外城市地下綜合管廊發(fā)展概況

1833年，世界第一條具有現(xiàn)代意義的城市地下綜合管廊在法國巴黎建成，德、英、日等諸多發(fā)達國家和地區(qū)的管廊建設也迅速發(fā)展，綜合管廊建設技術日漸成熟，規(guī)模逐漸擴大。直到1958年我國才建成大陸第一條城市地下綜合管廊，且發(fā)展較緩慢。臺灣地區(qū)管廊建設起步于1991年，但發(fā)展較為迅速。1994年，上海浦東正式建成國內(nèi)第一條城市地下綜合管廊，為我國其他城市和地區(qū)的管廊建設提供了參考[1]。

自2015年，財政部和住建部先后公示了兩批共計25個地下綜合管廊建設試點城市，并計劃于2020年建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，我國綜合管廊建設進入了快速發(fā)展階段。

（二）銀川市地下綜合管廊概況

銀川市地下綜合管廊一期工程包括五個標段，共計10條地下綜合管廊試點工程，管廊總長約為30.4公里，綜合管廊主體結(jié)構(gòu)采用現(xiàn)澆鋼筋混凝土閉合框架結(jié)構(gòu)，管廊端面在各區(qū)段有2艙、3艙、4艙，各艙位的設計參數(shù)及指標在不同區(qū)段各不相同。管廊建成后將收納熱力、給水、再生水、污水、電力、通信、燃氣7種管線入廊運行。項目采用PPP模式運作，項目合作期15年，根據(jù)管廊試點城市有關政策，項目將獲得一定比例的中央財政補助資金，用于綜合管廊項目建設。

項目采用智慧管廊系統(tǒng)，運營期間可對管廊進行實時監(jiān)控，信息化管理，從而提高運維效率，降低維護成本，增強城市防災抗災能力。

三、存在的問題

（一）協(xié)調(diào)難度大，實施效率低

綜合管廊PPP項目交易結(jié)構(gòu)復雜，除社會資本和政府部門以外還涉及咨詢、審計、法律、金融等多個單位參與，參與方較多導致整個項目的約束條件增加，使項目溝通存在一定的障礙。政府和社會資本均欠缺管廊PPP項目運作經(jīng)驗，但各方管理人員的利益訴求、管理思路和觀念均不盡相同，致使在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)時各方意見難以達成一致，造成管理捉襟見肘，效率低下。

（二）征拆及入廊難點突出

管廊雖為線性工程，但征拆問題一直是建設項目的難點，本項目征拆工作量較大且進度緩慢，征拆問題一直貫穿于項目建設，嚴重影響了項目的進度和工期。除征拆問題外，位于管廊施工紅線范圍內(nèi)的需遷移的原有管線涉及產(chǎn)權單位較多，且從短期看管線的遷移及入廊并未給入廊單位帶來利益，反而增加了成本和投入，致使管線單位對于管線臨時遷改和入廊施工等工作持消極態(tài)度，管廊施工銜接不暢，影響管廊主體工程進度。

（三）入廊收費標準未明確

目前，國家鼓勵城市地下綜合管廊建設和發(fā)展，但項目建設一直受到收費機制的困擾。據(jù)測算，地下綜合管廊每公里造價約1.2億元（含入廊管線），管廊的無償使用無疑增加了財政壓力，我國現(xiàn)階段已建成的管廊只有部分采用了收費機制，還有一部分是免費的，這說明管廊的有償使用尚未普及和推廣。目前銀川市政府部門已出臺管廊管理條例，但是管廊收費標準尚未出臺，使用者有償使用的觀念尚未被普遍接受，因此如何確保收費合理、公眾滿意，是政府當下面臨的問題。

（四）融資難

在貨幣政策收緊和金融監(jiān)管持續(xù)的背景下，PPP市場乃至整個金融市場的融資成本和融資難度均在增大，呈現(xiàn)出供需緊平衡的局面。項目建設過程中出現(xiàn)了融資成本不斷攀升的現(xiàn)象，融資利率由2017年初的4.41%攀升至現(xiàn)在的5.39%，從而影響工程結(jié)算及進度，從而導致融資費用的急劇增大，給社會資本方造成了極大的困擾。

四、管廊建設方面的幾點建議

（一）創(chuàng)新融資模式

針對出現(xiàn)的融資問題，企業(yè)要切實結(jié)合自身實際，充分借鑒市場上已有經(jīng)驗，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，加強與金融機構(gòu)的密切聯(lián)系，廣泛利用股權融資、基金、資產(chǎn)證券化、融資租賃等融資模式，探索在項目融資方面取得新的突破[2]。

（二）探索綜合管廊項目投資、建設和運營管理經(jīng)驗

綜合管廊項目具有準公共產(chǎn)品的屬性，在政府財力有限的情況下，該類項目適宜采用PPP模式運作實施，具有一般PPP項目的共性，又具有區(qū)別于其他類型項目的特殊性。管廊建設屬于市政基礎設施項目，一般采用明挖或者盾構(gòu)的施工方法，具有大開挖、深基坑的線性施工特征，特別是在PPP模式下其管理模式和協(xié)調(diào)難度都會有所不同。

目前國內(nèi)投入運營的管廊PPP項目較少，對于政府和社會資本，管廊PPP項目都是一種新生事物，項目投資、建設、運營均缺乏成熟的經(jīng)驗，需要項目各方邊實施邊總結(jié)，不斷積累經(jīng)驗教訓，形成企業(yè)的管廊項目建設模型，為后續(xù)管廊PPP項目建設提供參考和借鑒。

（三）建立地下綜合管廊業(yè)務發(fā)展規(guī)劃和目標。

根據(jù)國家的決策部署，城市地下綜合管廊發(fā)展前景極為廣闊。鑒于已有的管廊項目業(yè)績和經(jīng)驗，企業(yè)可適當考慮側(cè)重管廊PPP項目的布局和營銷，建立和完善地下綜合管廊業(yè)務管理制度體系和組織體系，為推動我國管廊建設事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展做出貢獻。

（四）加強風險控制體系建設

管廊PPP項目的存在的風險點較多，該項目存在的風險主要包括征拆、設計變更等導致的完工延誤風險、融資成本增加風險、質(zhì)量缺陷導致的返工或大修風險等，都會對社會資本方利益造成一定的影響。要結(jié)合自身實際，建立健全風險管理控制體系，在項目實施不同階段適時做好風險識別、分析與評定、風險隱患排查、風險規(guī)避和轉(zhuǎn)移等工作，實現(xiàn)風險損失最小化。

（五）加強政企溝通，促思想轉(zhuǎn)變

PPP項目中，政府與社會資本是合作關系，需要相互磨合，企業(yè)促進政府形成開放平等的合作觀念，政府影響企業(yè)順應當?shù)孛袼孜幕D(zhuǎn)變經(jīng)營模式。同時，企業(yè)要做好建設管理，確保質(zhì)量、安全、進度受控，樹立品牌，使雙方建立常態(tài)化合作關系，不僅有利于企業(yè)獲得公眾認可，更有利于當?shù)貐^(qū)域市場的開拓。

（六）加強人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新

PPP項目建設中，企業(yè)不僅是項目投資人，更是項目的建設者，企業(yè)應兼顧經(jīng)濟效益和長遠發(fā)展，在建設過程中，應注重專業(yè)人才隊伍建設及科技創(chuàng)新工作，加大人才培養(yǎng)的成本，加強培訓學習，同時提煉工法、專利技術，適度引入新材料、新工藝、新技術（BIM）等新型的技術手段指導項目建設，為項目增加亮點的同時，也有助于長遠發(fā)展[3]。

五、結(jié)語

城市地下綜合管廊建設，有助于增加公共產(chǎn)品供給，提高公共服務水平，是為適應國家新型城鎮(zhèn)化建設要求，加快城市建設發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一項重大民生工程。建筑企業(yè)應充分認識發(fā)展地下綜合管廊業(yè)務形勢，對企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略意義，建議企業(yè)建立并完善公司綜合管廊發(fā)展規(guī)劃，提升綜合管廊項目投資建設和運營能力，扎實推動地下綜合管廊業(yè)務發(fā)展。

（作者單位：水電四局投資開發(fā)有限公司）

參考文獻：

[1] 錢七虎，陳曉強.國內(nèi)外地下綜合管線廓道發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及對策[J].地下空間與工程學報，2007，3（2）：191- 194.

[2] 李興寶，陳文寶.我國城市地下綜合管廊建設初探[J].城市住宅，2016（05）：105- 107.

[3] 白海龍.城市綜合管廊發(fā)展趨勢研究[J].中國市政工程， 2015（12）：78- 81.