生態優先、“多規合一”背景下的全域空間管控
——以福建省石獅市城市總體規劃為例

王 瑩

(福州市規劃設計研究院 福建福州 350000)

0 引言

2014年11月，國家發改委、國土部、環保部和住建部聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點[1]；2015年9月，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，要求加快建立系統完整的生態文明制度體系，加快推進生態文明建設[2]，增強生態文明體制改革的系統性、整體性、協同性；2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》，提出在市縣“多規合一”試點工作基礎上，制定省級空間規劃試點方案[3]。這一系列國家層面接連出臺的政策文件，為我國的空間規劃體系改革指明了宏觀方向，目的是重構國土空間規劃體系，重點圍繞健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的生態文明建設總要求[4]，以國土規劃(宏觀層面)、土地利用總體規劃(中觀、微觀層面)為基本規劃，推進區域布局、城鄉建設、交通發展、土地利用、國土整治、生態保護等空間規劃編制過程[5]，形成空間規劃與發展規劃功能互補、各級各類規劃協調銜接的國家空間規劃體系。

城市規劃在城市發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用[6]。一些城市面臨著規劃尚未實現全域管控，以及在執行過程中失靈等問題。以往粗放式的城市發展方式難以持續，探索集約型、可持續的“多規合一”是建設新型城鎮化的重要內容[7]。在這一背景下，住建部提出城鄉規劃應做好4個方面的轉變：一是從中心城區向全域管控轉變，做好“統籌規劃”；二是從外延擴張式向內涵提升式轉變，做好“存量規劃”；三是從注重物質空間布局向以人為核心轉變，做好“民生規劃”；四是從技術成果向公共政策平臺轉變，做好“制度規劃”[8]。

基此，本文以福建省石獅市城市總體規劃為例，研究在生態保護紅線劃定、“多規合一”的背景下，建立全域空間管控體系的思路，以期能為地方層面全域國土空間治理提供參考借鑒。

1 石獅城市總體規劃編制背景

石獅市為福建省泉州市管轄下的縣級市，位于環泉州灣核心區南端，為三面臨海的半島，是古代“海上絲綢之路”起點之一，隨著泉州灣跨海大橋的建成通車，石獅區位優勢逐步加強，成為環泉州灣沿海大通道上的重要一環。2015年末，全市常住人口68.3萬，市域國土面積160km2，目前市域范圍內建設用地總面積為100.77 km2(含有填海用地)，占市域國土總面積的63%。石獅經濟活躍、城區以外的建設往往由鎮一級政府主導，相互之間缺少協調和銜接。市域整體布局混雜而散亂，建設用地接近生態底線等問題逐步凸顯。

面對新常態和轉型發展，2013 年 7 月，福建省政府正式批準《石獅市全域城市化發展改革試點方案》，2013年11月，明確以《石獅市城市總體規劃(石獅全域一體空間統籌規劃)》方式開展石獅城市總體規劃修編工作，統籌石獅市城鄉全域規劃發展。2015年5月，福建省研究確定石獅市為省內12個 “多規合一”試點城市之一。石獅市成為“全域總規”及“多規合一”的雙試點城市，這兩項編制工作同步展開。

2 石獅的發展形勢對“多規合一”工作的需求

2.1 推動全域城市化發展改革試點需要

為支持石獅市加快提升城市化發展質量和水平，探索新型城鎮化道路，為全省推進新型城鎮化創造經驗，福建省人民政府辦公廳發布《石獅市全域城市化發展改革試點方案》。《方案》提出要深入貫徹落實黨的十八大精神，以人的城鎮化為核心，以提高城市化質量為目標，以破解城鄉“雙二元結構”為主線，推動人口管理、產業布局、規劃建設、土地管理、公共服務、社會保障、行政管理和城市管理“八個一元化”改革，統籌規劃、全面實施、分步推進、重點突破，建設產業結構合理、勞動就業充分、基礎設施完善、公共服務優良、城市環境秀美，具有閩南特色的時尚、創意、宜居、包容的活力城市。

2.2 建立全域城市規劃管理體系，提高城市綜合承載能力

石獅市開展《全域一體空間統籌規劃》編制工作，該規劃以生態控制線規劃為“本底”，在土地分類、功能分區、空間管制、規劃目標年限等方面，設立統一的規劃編制標準，編制全域一體的空間統籌規劃。將市域劃分為城市功能片區和功能組團，按城市功能片區或功能組團開展控制性詳細規劃編制，實現市域全覆蓋。開展“多規合一”規劃管理試點，有助于推進生態控制線規劃、經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃等“多規融合”，調整石獅用地規劃的地方統籌管理方式，強化規劃實施管理的約束性，真正做到“一張圖作業”[9]。

2.3 建立生態控制線管理體系

根據城市空間發展現狀，探索在高密度城市化地區構建生態保護管理體系。結合耕地保護、林地保護、城市綠地系統建設等，劃定生態控制線區域，確定生態控制分級標準，確保生態系統的連續性和系統性。探索以生態控制線作為管控城市建設用地擴張的做法，嚴格限制城市建設的無序蔓延。條件成熟后，適時出臺生態控制線管理具體辦法，制定實施細則，對生態線控制區域嚴格管理。探索“生態有償保護”機制，對納入生態線控制范圍的農用地，根據生態控制分級標準進行補償[9]。

3 石獅“多規合一”背景下“全域空間”的規劃探索

3.1 石獅“全域空間”管控思路

3.1.1戰略引領定方向

統一愿景、凝聚共識，制定統一的空間發展戰略，作為“多規合一”背景下總體規劃編制工作的戰略引領，強化對城市功能和空間結構的引導，將戰略目標、戰略布局及戰略舉措落實到“多規合一”及總體規劃編制工作中[10]。

立足于海峽西岸經濟區、廈漳泉同城化以及泉州環灣都市等區域層面，綜合評估石獅在區域發展格局中的地位和比較優勢，把握對石獅發展有重大影響的區域戰略資源，在區域競合格局中謀劃石獅發展定位與目標，如圖1所示。

優化全域國土空間，突出建設用地集聚發展，形成“雙城雙區兩核多廊”的全域空間發展格局?；凇皟珊硕嗬取钡纳鷳B空間結構，守住發展底線，留住綠水青山，實現城鄉生態綠色發展；基于“雙城雙區”的城鎮用地空間格局推動城市環灣跨越，實現全域統籌發展，如圖2所示。

圖1 石獅市在福建沿海區位示意圖

圖2 石獅市空間結構規劃圖

3.1.2生態優先定底線

強化底線思維，劃定生態保護空間，嚴控生態本底，保障生態安全和糧食安全，優先劃定生態控制線和基本農田控制線， 堅持用途管制， 嚴控生態本底， 明確保護空間， 構建生態安全格局，如圖3所示。

在市域層面，強化與區域生態格局的對接；強化織補、聚核成網；強化濱海景觀帶塑造 ，構筑“兩心、一帶、兩廊”的全域生態格局；在城市生態系統內部，基于生態供需分析及現狀生態資源情況(表1)，分析測算出石獅需要30%左右的生態用地才能維持生態系統的持續健康發展。以省生態保護紅線劃定為依據，結合生態最低需求量，劃定基本生態控制線，合理引導非建設用地發展，如圖4所示。

表1 各城市生態足跡的比較

圖3 石獅市生態系統結構圖

圖4 石獅市基本生態控制線規劃圖

3.1.3優化使用定布局

制定“全域石獅”空間策略，確定全域城鄉布局，確定城市建設用地規模和范圍，明確城市增長邊界。在有限的土地利用指標約束下，通過有保有控策略，統籌協調全市的空間發展。嚴守建設用地底線，貫徹“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”的總體要求，強化重點發展空間和重點項目的協調與引導，合理調整建設用地空間布局，保障城市功能的完整性，促進城市優化和集約緊湊發展。合理確定用地結構，嚴保生態用地，應對新常態后的發展變化，增加生活用地、保障產業用地、預控儲備用地。

改變各城鎮獨立發展的模式，構筑“雙城雙區”的城市空間格局，差異化引導城市功能優化。在強調內在經濟聯系與功能支撐的基礎上，合理劃分功能組團，明確全域城市空間結構和功能布局，確定主要公共管理和公共服務設施的用地布局；劃定舊區范圍，提出舊區改建的總體目標和人居環境改善的要求，制定舊城更新指引；對現有村莊的資源稟賦和經濟基礎進行摸底，結合用地分類管制，劃分不同的村莊發展類型，分類制定村莊發展指引。

3.1.4時序推進保動態

結合總體規劃的時序性和分期建設特點，在與土地利用總體規劃期限相一致的近期(2020年)，從“多規合一”的技術層面與各部門規劃相銜接。在結構上優化，結合交通設施建設，構建城市發展框架，奠定高效率基礎；在多規中協調，由土規確定近期建設規模、城規確定布局；以集約為目的，城市發展方式由“增量為主”向“增量存量并重”轉變 。在“多規合一”規劃期后，從 “多規融合”的戰略層面出發，落實國家及區域宏觀政策，統一發展思路，制定中長期發展目標和發展戰略，為協調各部門規劃奠定基礎。

3.2 多規差異的梳理與對策

3.2.1多規基礎梳理

“多規合一”，不是簡單的疊加各類規劃，而是要借助整合協調機制，梳理各類不同的規劃成果，檢查與上位規劃、相關專項規劃和下位規劃等各類規劃的銜接情況。以石獅為例，梳理后發現：①規劃編制年限差別較大，時間軸錯位；②各規因概念、內涵和部門事權等方面原因，造成規模差異較大，目標難統一；③尚未實現控規全覆蓋，重要建設區域缺乏法定規劃依據。

3.2.2空間管制差異

各規劃中涉及空間資源利用和空間管制的內容存在著較大程度的不一致，甚至“對立”。一是管制分區名稱和分區邊界不同，二是管控內涵和管控重點各不相同。其中，指導城鄉建設行為的“城規”建設用地布局與“土規”可建設用地分布的差異是最為普遍的矛盾。究其原因，是因為“城規”和“土規”在空間管制類型的劃分原則上存在顯著差異。同時，兩者對同一空間管制對象的劃分定義存在明顯分歧，如圖5～圖6所示。

圖5 ”兩規”用地差異分布圖

圖6 城規城鄉建設用地與基本農田矛盾圖

3.2.3用地圖斑對比

(1)建設用地之間

“城規”與“土規”：除去一致的非建設用地，石獅全市有差異建設用地與無差異建設用地的比例為45%。

a．城規為城鄉建設用地、土規為非城鄉建設用地的情況：

①存量建設差異(現狀為已建設用地)

一是部分近期新建或在建的項目，屬于現狀已批或已建合法用地，城規已納入城鄉建設用地范圍，但由于土規未進行相關建設用地安排而造成的差異。

二是兩規的用地分類標準不同造成的差異。如部分現狀道路用地，土規歸入有條件建設區；部分文物古跡用地、宗教用地、社會福利用地，土規歸入交通、水利、風景旅游及特殊用地。

案例一：位于“城建土非”的現狀已建成道路，如圖7～圖10所示。

圖7 案例一位置圖

圖8 案例一“城規”用地規劃圖

圖9 案例一“土規”空間管制圖

圖10 案例一差異協調處置圖：納入非城鄉建設用地

②新增建設差異(現狀為未建設)

新增建設差異是指現狀為未建設用地，土規未安排在允許建設區內而城規安排實施建設造成的差異。該類差異，很大程度上由于土規與城規的規劃期限不一致造成的。

城規考慮至2030年期間的城鄉建設用地拓展需求進行安排，超出土規至2020年城鄉建設用地的安排區域。

案例二：位于城建土非的非重點建設區域，如圖11～圖14所示。

圖11 案例二位置圖

圖12 案例二“城規”用地規劃圖

圖13 案例二“土規”空間管制圖

圖14 案例二差異協調處置圖：納入非城鄉建設用地

b.土規為城鄉建設用地、城規為非城鄉建設用地的情況：

①存量建設差異(現狀為建設用地)

存量建設差異是指現狀為已建設用地，土規安排了城鄉建設用地圖斑但城規未安排城鄉建設用地圖斑而造成的差異，主要為村莊、采礦用地和一些與城鄉規劃不吻合的零散建設用地。

造成差異的原因是，城市總規、控規考慮在規劃期內清退生態控制線內現狀零散村莊用地、工業入園，或因其他原因未安排建設用地造成的差異。

②新增建設差異(現狀為未建設用地)

新增建設差異是指現狀未建設用地，由于土規安排了建設用地指標，但城規未安排建設用地指標而造成的差異。

一是指土規給予建設用地指標，但城規為生態山體、大型生態廊道等非建設用地而造成的差異。

“發改”與“城規” “土規”：“十三五”確定的重大項目選址也有一些游離在“城規”建設用地布局，以及“土規”可建設用地供給之外。

(2)建設用地與非建設用地之間

a.“城規”與基本農田：“城規”與“土規”基期數據庫中，基本農田矛盾面積占基本農田總量的39%。

b．“城規”與“林規”、生態保護紅線、海洋生態紅線： “林規”林地、生態保護紅線、海洋生態紅線被“城規”建設用地占用的情況，主要發生于城市建設用地向生態山體的侵入，以及沿海岸線的開發利用中。

c．“土規”與“林規”、生態保護紅線：造成此現象的原因，是三者對林地的劃定標準不同。

(3)非建設用地之間

“土規”中的永久基本農田、林地與“林規”：“ 土規” 與“ 林規”的林地內涵存在差異，“林規”中的林地可能涉及“土規”中的林地、 耕地、 園地、 建設用地以及其他土地，如圖15～圖16所示。

圖15 “土規”永久基本農田與“林規”差異

圖16 “土規”林地與“林規”差異

3.2.4生態控制線完善

通過兩方面手段，對生態控制線進行優化細化。其一，通過“多規”圖斑比對、協調和規劃整合，進一步核實對城市生態影響作用突出的基本農田、生態保護紅線、林業保護用地、海洋生態紅線等重要生態空間，結合圖斑差異處理協調成果，將協調后的各生態規劃要素統一納入到生態控制線范圍內；其二，協調生態控制線內現狀用地，在1∶2000尺度地形圖上進行現狀已建項目的判讀，針對不同項目類型與準入要求進行校核，提出處理細則，從而形成具備可操作性、可定界、可落線的真實有效的生態控制線。

3.2.5協調差異、空間配置優化

通過多規協調，挖潛、盤活“沉淀”的建設用地空間，保障石獅發展用地需求；同時，推動各部門建設用地向重點發展片區和“十三五”重點建設項目、民生發展項目投放，促進各類型建設項目的落地。高效配置土地資源，實現建設用地節約集約利用。在差異圖斑的協調上，提出5個方面的原則及策略。

a.生態優先：通過協調各類管制區，劃定核心保護區域，銜接落實各類規劃的“底線”和“紅線”，嚴控資源環境生態紅線，明確建設和保護空間，強化對城市功能和空間布局結構的引導。

b.有效統籌：落實戰略空間共識，推進土地規劃建設規模與新增建設規模的統籌，原則上不突破土地規劃建設規模；難以落實建設用地指標的意向用地，考慮納入到有條件建設區。推進城鄉統籌，嚴格控制建設規模，積極盤活土地資源。推進建設用地向城鎮集中，向重點地區集中，保障城鎮周邊良好的生態環境。推進分期協調統籌，對于各部門規劃差異，采取分期協調、逐步推進的思路，規劃期求同存異保障重點項目落地，遠景(2030年)實現多規無縫合一。

c.保障重點：落實城市發展戰略，保障城市重點發展方向、重點建設項目的指標供給。一是保障城市重點拓展方向的規模指標，對中心城市未來發展的重點地區、戰略地區的建設用地指標予以傾斜；二是保障對各片區發展具有重大影響的行業項目；三是銜接“十三五”重點項目及民生項目，重點保障交通基礎設施、能源電力工程、社會民生等項目。

d.尊重現狀：多規協調必須在尊重現狀建設、尊重產權、尊重各類管制要求的前提下，力求在融合各部門訴求、協調各方利益的前提下合理調整差異圖斑。

e.優化布局：促進各類用地集中連片布局和集約節約發展，協調城鎮空間、農業空間和生態空間布局，保持城鎮的完整形態和理想城市空間結構。優化城鄉建設用地、農林用地和其他用地的布局，實現城鎮空間集約高效、宜居適度，農業空間綠色活力、服務均等，生態空間山清水秀、自然休閑的發展目標。

3.3 多規融合，建立全域空間管控體系

通過深化比對、控制線細化、協調差異、優化配置的工作后，根據石獅市城市空間特點，因地制宜地提出了“兩區兩線”的空間管控方案，形成覆蓋全域的兩級控制線體系。一級控制線為結構控制線，其核心任務是明確生態保護和建設空間，包括生態控制線、城市開發邊界；二級控制線為用地控制線，其是對一級控制線繼續細化的具體空間內容。用地控制線重點是，面向規劃實施，強化部門規劃對接，保障“多規”在土地利用布局的一致性，包括基本農田控制線、林業保護控制線、海洋生態控制線、產業區塊線、城鎮建設用地規?？刂凭€。在“兩區兩線”的方案下，建立一張空間布局藍圖、一套基礎數據、一套技術標準、一個規劃信息管理平臺、一套規劃管理機制的空間管控體系，如圖17所示。

圖17 空間管控示意圖

4 結語

在城市總體規劃層面開展“多規合一”已經成為總規改革之勢，在我國地方層面的“多規合一”實踐中，空間規劃體系的問題并未從根本上解決[11]，“多規合一”仍面臨法律和機制的障礙，不觸動體制的“合一”，空間分治的實質依然如故，“多規合一”似乎并無可能[12]。就現階段來說，在新一輪城市總體規劃修編的大背景下，在總規層面處理好與其他規劃的全域空間發展關系，就建設空間、非建設空間的管控在各部門間達成共識，為實現科學發展和統籌兼顧，推動城市治理體系現代化，“多規合一”手段是不可否認的助推力。作為福建省“全域空間規劃”“多規合一”雙試點城市，期待石獅市在建立空間管控體系上的探索，能為其他城市在全域城市化過程中提供啟思與借鑒。