從美國在教科文組織的影響力看聯合國的現狀與未來

楊春白雪

（武漢大學文學院，湖北武漢 430072）

作為聯合國系統內最大的國際智力合作機構，教科文組織負責思考事關全球局勢的大方向和大問題，是解決全球發展問題不可或缺的靈魂與中樞。然而，它既為各個國家共同促進文化發展、維護世界和平提供了公共平臺，也在一定歷史時期內為強權政治所控，深深打上了時代民族觀念的烙印。本文梳理了美國在教科文組織中自創立始至今影響力的強弱變化，并從中探討理想主義與現實主義理論在國際關系實踐中的交鋒，反映出民族觀念與世界一體化趨勢在國際舞臺的起伏消長。

1 美國在教科文組織中影響力的變化

美國在教科文組織中話語權力的變化受到多重因素的綜合影響，其中組織內部成員結構和國際局勢的變動起著關鍵作用。教科文組織在成立最初基本上處于美國的操控之下；七八十年代，隨著美國在美蘇冷戰中失去優勢地位，第三世界國家逐漸獲得成員國地位并在國際舞臺上發聲，教科文組織一定程度上發揮了獨立性作用；冷戰結束，聯合國迎來了新的發展機遇和挑戰，教科文組織在全球范圍內發揮著促進教育、科學、文化發展的作用，美國也于2003年重新加入教科文組織。2017年，美國再次退出教科文組織，掀起國際社會又一波瀾。

1.1 1945-1965年，受美國操控的教科文組織

1945年盟國教育部長會議通過了美國關于憲章的草案，使教科文組織在機構設置理念、運行模式上一開始便帶有強烈的強權色彩。在1945-1954年間，只有三個社會主義國家加入了該組織，第三世界的許多來自拉丁美洲的成員國深受大國影響。在冷戰局面下，教科文組織成為資本主義意識形態輸出地。聯合國教科文組織在成立之初的首要任務是提高傳統的個體人權，而美國借此推動了教科文組織揭露蘇聯違反人權的工作計劃；教科文組織也常常被迫卷入國際政治事件的漩渦中，朝鮮戰爭爆發后，美國負責公共事務的官員發動了一場“朝鮮的真相運動”，聯合國教科文組織由此被迫成為動員政治事件的主體。1954年后，蘇聯及許多第三世界國家加入該組織，造成其成員結構的顯著變化，這一階段教科文組織的議程越來越多地關注到蘇聯及第三世界國家的利益。

綜上，美國從建立初期擁有絕對話語權到1954年后影響力部分消退，教科文組織內部成員結構發生的巨大變化是主要原因。蘇聯陣營在國際組織中的崛起，第三世界國家在該組織中倡導非殖民化思想都預示著教科文組織走向開放的發展方向。然而總體來看，政治事件介入多元和開放的環境，這一時期教科文組織遠沒有獲得獨立自主性。

1.2 1965-1984年，美國實質性影響力的減退

二十世紀60-80年代，教科文組織繼續擴大成員國范圍，調整成員國結構，并通過改革增強教科文組織總干事的權力和威信，成功爭取到了超過美國憲章草案中所規定的獨立性和自主性地位。到1974年，教科文組織成員數已增加至136個，其中絕大多數來自蘇聯陣營和第三世界國家。1974年，聯合國教科文組織以以色列在考古挖掘時更改了“耶路撒冷的歷史特征”，并且在被占領區域內對阿拉伯人進行“洗腦”為由，將以色列從地區工作小組中驅逐出去。以色列的盟友美國對教科文組織態度自此逐漸惡化。為了鞏固美國在教科文組織中的影響力，美國要求其為西方國家提供有效的否決權，這一提案受挫后，又通過預算工具迫使教科文組織進行改革。但美國最終不滿意在教科文組織中的地位，1984年底，里根政府正式結束了美國在教科文組織中的會員國身份。

在國內經濟危機和來自蘇聯、第三世界等國際勢力的壓力下，美國分身乏術，無力繼續支撐其在教科文組織中的霸權地位，不能實質性地改變其議程和意愿，也無法阻止美國反對的議案的通過。由此可見，美國慣用的通過經濟外交獲得支持手段在這一年代不能有效發揮作用，國際力量對比發生了細微的變化，多極化趨勢正在凸顯。

1.3 2003年至今，美國的重新加入和再次退出

東歐劇變、蘇聯解體后，兩極格局瓦解，人類進入了和平發展的時代，而聯合國也在國際局勢的動蕩中迎來了自身發展的機遇和挑戰。教科文組織在其內部經歷了一些卓有成效的改革后，在世界遺產、教育和人權問題上逐漸發揮著不可替代的作用。在這樣的形勢下，美國意識到教育和文化在其反恐戰中的重要作用，于2003年重新加入聯合國教科文組織，標志著美國希望通過自己的優勢地位重新對聯合國教科文組織施加影響。而2011年美國政府因抗議教科文組織接納巴勒斯坦為會員國再次停止繳納會費，以至于2013年教科文組織宣布拖欠2.2億會費的美國喪失一國一票的投票權。2017年10月12日，美國以教科文組織內存在“反以色列傾向”為由再次宣布退出聯合國教科文組織。以色列隨后也宣布離開聯合國教科文組織。

2 聯合國的未來

2.1 現實主義與理想主義的交融與沖突

自修昔底德時代以來，現實主義逐漸獲得發展并形成完整的系統。二戰后，現實主義指導下利益原則和重建權力均勻一致的設想在建立國際關系新秩序的回答中自成一派。聯合國“不是以道德和法律的理論為基礎，而是以力量平衡為基礎的”。霸權國可以通過控制聯合國運行不可或缺的資金、技術和人力資源，或是通過經濟外交手段獲得其他會員國的支持，來對聯合國的運行和決策過程施加影響。教科文組織各種議案的提出和執行處處體現出權力-利益關系。現實主義理論解釋了美國在教科文組織成立初期擁有絕對話語權的現象，在冷戰時期更是被幾乎所有國家奉為外交政策的主導思想。

與之相對的理想主義理論的核心概念卻是道義與法律。理想主義者主張，通過某種世界政府、世界組織，或創造對各個主權國家有約束力的國際法準則，來促進國際社會的合作，鞏固國際秩序，永久地避免戰爭。聯合國的孕育誕生、聯合國憲章的頒布和實踐集中反映了戰時盟國和世界人民設想未來國際秩序時的理想主義成分。教科文組織既是促進作為實現人權、正義及和平的工具的社會科學的國際機構，也是一個國家發揮文化影響力的陣地，其自身就是現實主義與理想主義的結合體。理想主義的構想一旦落實到具體的政治、文化事件的實踐中，便會與現實主義交錯折中。聯合國將長期展現現實主義和理想主義的交鋒與融合。

2.2 民族主義與全球觀念的矛盾與妥協

若蛻去理想主義和現實主義的理論外殼，當今民族意識與全球觀念的現實矛盾便露出眉目。不可否認，一些國際問題的解決必須依靠國際合作的力量，例如維和、核安全、氣候變化、國際傳染病防治、國際人道主義行動等，一個國家就能夠獨善其身的時代已經遠去。人類的歷史發展經歷了組織化的過程，國內社會從家庭、宗族到各種團體，上升至整個民族國家，國際上從封建領地到民族國家，到專業性和地區性聯合，再到全球性國際組織，其背后正是人類在交往中為了促進共同利益、處理公共問題或對付共同威脅所做出的努力。教科文組織正在當今國際舞臺上發揮著教育、科學、文化領域合作共贏的職能，也負責思考事關全球局勢的大方向和大問題，是解決全球發展問題不可或缺的靈魂與中樞。

然而，全球一體化的概念時時受到狹隘民族觀念的沖擊，美國對教科文組織不滿的根本原因在于它無法在此貫徹自己的意志，從而實現國家利益的最大化。與聯合國安理會五大常任理事國擁有否決權的機制不同，在教科文組織一國一票的投票機制下，美國不享有否決權，卻承擔起該組織22%的經費，拖欠會費和退出機構都是其表達不滿的方式。在教科文組織外，特朗普政府的一系列舉動都表現出對現有國際秩序的不滿和抵制：退出跨太平洋伙伴關系協定、要挾退出歷史悠久的北美自由貿易協定、宣布將退出巴黎氣候協定、反對世界貿易組織制定的規則中不符合美國利益的部分，悍然挑起中美貿易戰……特朗普在這些國際舉措中，成為反全球化和民粹主義思潮的化身，“美國優先”的方針正是民族觀念和情感的體現?，F階段超級大國在國際新形勢下的重新定位將在很長一段時間內影響到全球化進程。

3 結語

教科文組織乃至整個聯合國作為理想主義與現實主義理論交鋒之地，其背后蘊藏著民族觀念與全球一體化的矛盾沖突。美國兩次退出教科文組織，體現出權利關系的變化和民族觀念的顯露；美國再次加入聯合國既有國際一體化趨勢的必然，也暗含著國家利益的現實考量。因此，美國退出聯合國教科文組織只是一個暫時性的策略，正如1984年美國的退出和2003年美國的重新加入一樣，世界局勢的變化會引發各國對國際合作、維護和平與發展的共同需求，一段時期內被冷落的國際合作框架，在關鍵時刻會得到再次利用。只要人類不放棄通過一個有效的國際組織來實現建立秩序，保障世界和平與安全、發展與繁榮的愿望，只要關于全球共同體的理想點亮在人們心中，聯合國就將同其使命共存。

注釋：

①讓-巴蒂斯特?迪賽羅兒：《外交史（1919-1984）》下冊，王紹麟譯，上海譯文出版社1992年版，第12頁。