近代中國社會保障史的一部力作——評《國家保障：民國時期公職人員撫恤問題研究》

吳文浩

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近代中國社會保障史的一部力作——評《國家保障：民國時期公職人員撫恤問題研究》

吳文浩

（北京大學 歷史學系，北京 100871）

社會保障史是歷史研究的新對象，相關研究一向不多，而且大多集中于中華人民共和國時期的社會保障史，對于1949年以前的社會保障史研究相對欠缺，這是因為現代社會保障制度起源、發達于西方國家，學者的研究也有意、無意地以西方文明為人類普遍性，導致對中國社會保障史的研究籠罩在西方學說的影響之下。

姜迎春教授長期從事中國近代社會保障史的研究，突破了中國社會保障史研究的前述局限，取得了豐碩的成果，《國家保障：民國時期公職人員撫恤問題研究》即是他長期研究的階段性成果。

作者從制度史的層面考察了國民政府時期的撫恤制度的歷史淵源。中國古代已對為政權作出貢獻的軍人及官吏的進行優養，這種恩賞型的撫恤制度雖然確實有較強的隨意性，但也體現出了一定的標準，如按功績、級別給予不同的待遇。鴉片戰爭以后，在歐風美雨的沖擊下，中國開始了艱難的近代化歷程，撫恤制度也出現了一些近代的因素，特別是針對新建的海軍及北洋陸軍等對象，出現了年恤金、傷殘等級鑒定趨于規范化等新現象。南京臨時政府成立后，對在辛亥革命過程中犧牲的烈士按照等級分別給予數量不等的撫恤金，撫恤標準總體較高，但由于政權初創，存在時間很短，所以并未確立完整的撫恤制度，制度落實的情況也不樂觀。北京政府初步形成了近代撫恤體系，首先是撫恤對象范圍的擴大，除了軍人、警察、司法官員、政府官員外，還包括了教師群體；其次設立了專門的撫恤機構，如針對軍人的軍衡司、軍醫司，針對司法官及政府官員的銓敘局；最后撫恤的標準更加明確，軍人根據級別與傷殘等級，其他人員的撫恤金與薪資掛鉤，表明北京政府時期的撫恤制度已經從單純服務于軍事、政治需要，擴大為解決社會問題，保障受恤對象的基本生活。雖然北京政府時期軍閥混戰，政局動蕩，政府缺乏執行力，撫恤制度落實情況不佳，但為國民政府的制度建設提供了經驗教訓。西方列強的撫恤制度在一戰以后愈加完善，不同國家也有不同的制度創新，也為國民政府時期撫恤制度的建設提供了借鑒，主要包括認識到國家對傷殘軍人進行撫恤是應盡的義務，而非只是統治者的恩賞，另外像將政府撫恤與社會保險相結合、安排傷殘軍人參加社會工作等，對國民政府時期的政策制定者都有或多或少的影響。

作者將國民黨政權制定的宏觀政策與微觀個案結合起來進行考察，這是本書的重要特點，下面以對軍人的撫恤為例展開說明。國民黨在南京建立的政府仍是一個槍桿子高于黨權、政權的政府，因此比較重視軍人的撫恤。抗戰前的國民政府在軍人撫恤制度建設方面的進展主要體現于4部條例，即1928年的《陸海空軍撫恤條例》及1935年的《空軍撫恤暫行條例》《陸軍平戰時撫恤暫行條例》（海軍平戰時撫恤暫行條例，與北京政府時期的制度相比，在傷殘等級的界定上更為準確、撫恤力度更大、手續更為規范，1935年的3部條例增加了非作戰時期因公傷亡的撫恤規定，突出了兵種之間的差別。由于請恤、領恤困難等因素，接受撫恤的軍人數量并不多，但這些撫恤金基本能保障受恤人過上不錯的生活。抗戰爆發后，傷亡軍人數量劇增，通貨膨脹也日益嚴重，如何使撫恤制度適應新的形勢，對國民政府是嚴峻的考驗。在軍人撫恤方面，國民政府設立了撫恤委員會，直屬于軍事委員會，加強了撫恤工作的效率，改進了發放撫恤金的方式；公布了新的撫恤條例，擴大了戰時的撫恤范圍；加大了對騙領、冒領恤金行為的打擊力度，從而使得戰爭初期1%左右的撫恤率逐漸提升，到1945年，已經達到了26%，但在通貨膨脹嚴重的環境下，受恤人的實際所得的購買力直線下降，甚至無法保障受恤人的基本生活。受孫中山寓兵于工思想的啟發，撫恤委員會形成了積極型撫恤思想，在給予撫恤金之外，還設立遺族學校、工廠、殘廢軍民工廠等機構，安置受恤人。抗戰勝利后，國民政府吸取之前的經驗教訓，逐漸完善撫恤制度，如對軍人，改變了不同軍種設有不同撫恤機構的舊制，仿行美軍的聯勤撫恤制度，但由于政治腐敗、經濟崩潰，撫恤效果愈加低下。

在撫恤制度的實際效果上，作者不是單純地列出檔案中的數據，而是與同一時期的基本工資及貨幣購買力相比較，以說明不同時期的撫恤力度。由于資料的零碎性，作者對這些書局的收集、整理花費了很大的心力。作者以1946-1947年四川巴縣數百名受恤人領恤的經歷，描繪了一幅民眾艱難維權之路，表明了國民黨政權傾覆前夕的腐敗無能。如果能供提供更多的類似案例，展現國民黨政權時期的撫恤制度的實際效果，將為該研究增色不少。作者如果能夠提供一些當事人的資料，以說明撫恤的效果就更好了，畢竟刊登在政府公報上的只是極少數，而且不能排除有改動的嫌疑。可貴的是，作者將國民黨政權時期的撫恤制度的實施效果與西方發達國家進行了比較，說明了近代中國撫恤制度的局限性，這種局限體現在實際受恤人占應受恤人總數的比例一直比較低，撫恤金難以維持基本生活，更為嚴重的是，國民黨政權基本只負責公職人員的撫恤，而對勞動等群體的撫恤基本流于形式，沒有體現公平原則，表明了國民黨政權的性質。

近代中國的撫恤制度與西方的社會保障制度的一個重要區別在于，近代中國繼承了中國古代精神撫恤的做法。中國人一向注重生前身后名，渴望能青史留名，蔣介石自認為是王陽明學說的信奉者，自然將這一套做法引入到了國民黨政權，通過祭葬、追悼會、立碑、生平事跡宣付史館等途徑，褒揚為國家民族、為國民黨政權盡忠職守者，激勵后死者繼續奮斗。這些做法在抗戰時期，全國人民抵抗日寇入侵的大背景下，取得了較好的效果，在內戰時期則效果不大。

“一切歷史都是當代史”，作者通過對國民黨政權時期的撫恤制度的研究，揭示出了中國近代的社會保障制度與近代政治、經濟、社會、文化、國際關系等發展進程的內在關聯，總結了國民黨政權時期社會保障制度的經驗與教訓，為中國社會保障制度的改革與發展提供了歷史借鑒，提出了對當代中國社會保障制度發展的思考，如由政府主導，政府、社會、個人三方分擔等，是符合中國社會保障制度發展規律及中國傳統文化的合理制度。

當然，該書也還存在一些問題。如本書所涉內容主要是1928年國民黨政權的撫恤制度，標題上統稱為民國時期，似有不妥，如能豐富對南京臨時政府時期及北京政府時期的撫恤制度的研究將更為完整。

姜迎春教授對國民黨政權時期的公職人員撫恤制度進行了精彩的研究，期待作者對近代社會保障史研究作出新的貢獻。

（附：姜迎春著《國家保障：民國時期公職人員撫恤問題研究》，中國社會科學出版社，2017年10月出版）

吳文浩（1988-），男，博士研究生，研究方向：近代國際關系史.

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