寧波市北侖區食用農產品合格證“三式兩制”管理模式的探討

丁野，鄭迎春，孫彩霞

(1.浙江省農業廳 農場管理局，浙江 杭州 310008； 2.浙江省農業科學院 農產品質量標準研究所，浙江 杭州 310021)

民以食為天，食以安為先。食用農產品安全一向是關乎國計民生的問題，隨著社會不斷進步，經濟全球化不斷深入發展，人們飲食文化日益多樣化，如何使老百姓吃得放心是各級政府及公眾最關心的話題。食用農產品合格證作為農業行政主管部門探索產地準出管理，對接市場準入管理的銜接機制，是倒逼食用農產品生產者落實第一責任，保障農產品質量安全的創新舉措。但該項制度成立時間短，遇到的問題多，尚屬新鮮事物。本文總結寧波市北侖區食用農產品合格證“三式兩制”的管理模式，以期為其他地區提供有益的借鑒。

1 合格證的定義和推行的意義

食用農產品合格證(以下簡稱合格證)是指食用農產品生產經營者對所生產經營食用農產品自行開具的質量安全合格標識[1]。生產經營者可采取自檢、委托檢驗、內部質量控制、自我承諾這4個方式作為開具合格證的依據。銷售食用農產品時應當附食用農產品合格證，對合格證的真實性負責，對其生產經營的食用農產品質量安全負責。

食用農產品合格證管理制度是農產品質量安全監管機制的重大創新，是推進農業供給側結構性改革，建立“農田到餐桌”全過程監管機制，落實生產經營主體第一責任,完善社會共治體系的有效舉措[2]。推行合格證制度是建立與市場準入相銜接有效制度的前提保證，有利于形成倒逼機制，規范食用農產品生產經營行為，對貫徹《農產品質量安全法》，落實生產經營主體責任，構建農產品質量安全長效監管機制，促進農業產業健康發展具有重大意義。

2 合格證推行工作中的具體做法

浙江省自2016年被農業部列入全國食用農產品合格證管理試點省以來，率先將合格證管理納入《浙江省農產品質量安全規定》，會同浙江省海洋與漁業局、浙江省林業廳制定出臺了《浙江省食用農產品合格證管理辦法(試行)》，全面部署實施食用農產品合格證管理工作。通過開展合作社、企業、家庭農場等規模生產主體大調查行動，強化主體核查，建立規模農產品生產主體信息庫；通過強化培訓指導，將合格證管理作為農產品質量安全科普宣傳、科技下鄉等活動的重要內容，全力營造合格證使用的良好氛圍，全省累計開展培訓977次，受訓人員13.2萬人次，規模農產品生產者培訓率、承諾率均達80%以上，發放宣傳資料30余萬份。通過強化分類指導，各縣積極探索，總結出了“合格證+產地編碼”“合格證+追溯碼”等合格證推廣模式。截至目前，全省已建立4.3萬余家規模生產者的食用農產品生產主體信息庫，探索建立了以合格證管理為載體的監管模式，為全國推動食用農產品合格證管理提供了浙江經驗，多次被新華網、浙江在線等媒體報道，并得到部領導充分肯定[3]。

3 當前合格證推行工作中的主要問題

3.1 合格證推行主體目錄不清

農業生產隨意性大，準入門檻低，隨著城市化進程的加快以及農業技術部門的逐漸弱化，部分農產品生產企業正逐步脫離農業部門的視野，按照農業部門歷來的監管習俗，監管范圍僅局限在自己所掌握的農產品生產基地、農民專業合作組織及部分種養大戶，監管視野不夠開闊，對于中小散戶缺乏有效的統計管控措施。一些中小型農業生產企業，因企業注冊無須農業部門許可備案，又未進入農業部門扶持補助清單，導致監管部門對監管對象底數不清，情況不明，容易生成監管盲區，也直接導致了合格證推行主體目錄不清[4]。

3.2 合格證推行動力措施不夠

推行合格證是一項全新的工作，難度大、經驗少，各個層面普遍存在畏難情緒。在監管者層面，需要面臨推廣基數大、推廣群體復雜、推廣對象存在抵觸情緒，以及力量不足、經費不夠等一系列問題；在生產者層面，額外增加了生產主體的精力損耗和生產成本，且對于整體綜合素質依然偏低的農產品生產群體，對相對復雜的合格證系統接受程度較低[5]。同時，對于產值從幾千到上億的不同層次農產品生產主體，產生了合格證的適用性問題；對于企業自行開具合格證的行為，產生了合格證的權威性問題。種種問題導致各方都對合格證推進工作的積極性不高、動力不足。

3.3 合格證管理職責定位不明

當前對于食用農產品合格證的開具主體為規模農產品生產者是明確的，但對于監管部門，食用農產品合格證的管理職責是什么，不同監管部門需要做些什么，依然基本只停留在“對轄區內開具食用農產品合格證進行監督管理”這一大框架上。開具食用農產品合格證雖然是規模農產品生產主體的自主行為，但在合格證推行初期，作為監管部門需要對其進行必要的引導和規范，制定公平高效的游戲規則，食用農產品合格證適用性的問題、權威性的問題都需要監管部門通過制定政策制度加以解決[3]。

4 寧波市北侖區食用農產品合格證的管理模式

寧波市北侖區推行食用農產品合格證的總體思路是提高覆蓋率、解決適用性、保證真實性，針對各兄弟縣市區在食用農產品合格證推行過程中發現的問題，經不斷補充完善，形成了一套“三式兩制”的食用農產品合格證推行管理新模式，即設計推行三種合格證式樣，制定兩項合格證管理制度，確保合格證管理工作順利推行。

4.1 食用農產品合格證式樣

根據不同體量、不同檔次的規模農產品生產主體，設計了機打式、名片式、手寫式三種合格證式樣，三種式樣具有同等效力，規模主體根據自身需要，自主選擇。

4.1.1 機打式合格證

通過北侖區食用農產品合格證電子開具系統打印，機打式合格證包含了企業及產品的基本信息、產品二維追溯碼、產品三品認證信息，其數據直接對接浙江省農業廳農產品質量安全追溯系統(圖1)。其優點是開具迅速、信息準確、權威性高、自動存檔，適用于需要大批量開具合格證及產品有獨立包裝的規模主體，方便監管部門統計監控。缺點是需要額外采購專用設備，需要有一定文化程度的專員進行操作維護。

圖1 開具系統打印的機打式合格證

4.1.2 名片式合格證

由北侖區農林局統一設計并提供模板，各規模主體根據自身需要自行印制，內容包括企業及產品的基本信息、企業LOGO、企業介紹和產品二維追溯碼，二維追溯碼通過浙江省農產品質量安全追溯平臺打印(圖2)。名片式合格證優點是可以進行個性化定制，對企業的品牌及相關產品進行推廣，加貼的二維追溯碼也能對合格證信息進行電子存檔。該式樣適用于一些大型農產品生產企業，滿足企業個性化需求及各種參展需要。

圖2 企業印制的名片式合格證

4.1.3 手寫式合格證

由北侖區農林局統一設計印制，一式兩聯手工填寫，企業蓋騎縫章有效，存根聯要求保存兩年以上(圖3)。該合格證向各規模主體免費發放，內容僅為食用農產品合格證管理辦法中規定的基本內容，手寫式合格證主要是用于對上述兩種合格證的補充和合格證的普及，保證合格證推行覆蓋率，確保每一家農產品生產者均能開出食用農產品合格證上市銷售。根據不同中小散戶的接受程度，我們設計了兩種手寫式合格證：一種為普通型，需要填寫較多內容；另一種為蓋章型，將部分企業信息刻章固定，減輕農戶填寫壓力。

圖3 企業印制的手寫式合格證

4.2 食用農產品合格證管理制度

在食用農產品合格證管理方面，制定了備案登記制度和審核管理機制兩項制度。

4.2.1 備案登記制度

對食用農產品規模生產主體目錄中的所有生產者分配以“浙甬侖”開頭的北侖食用農產品合格證備案號，稱之為“綠色身份證號”。備案不設門檻，農戶有需要可隨時向各街道提出申請，獲取備案號后憑備案號免費領取手寫式合格證或再進一步申請機打式合格證。該制度極大地強化了監管部門對監管對象的掌控能力，彌補了農業部門對監管對象行業準入把關能力的不足，相信今后合格證市場執法倒逼機制形成后能發揮更大的作用。

4.2.2 審核管理機制

各街道負責對食用農產品規模生產主體目錄中生產者基本信息的核查、確認，并填寫規模農產品生產者信息登記核查表留底存檔，規模主體簽訂《北侖區食用農產品合格證使用承諾書》。北侖區農林局抓好北侖區食用農產品合格證電子開具系統的審核管理工作，重點對企業備案號、三品認證等信息進行維護更新，確保系統開出的合格證真實有效。同時，將是否按規定使用合格證作為農業項目申報、評獎評優、政策補助等方面的必要前置條件，對不配合或不愿意推行農產品合格證管理制度的企業，經核實確認的，取消評優評先資格和相關資金扶持。

4.3 食用農產品合格證管理流程

食用農產品合格證管理流程見圖4。

圖4 合格證的管理流程

4.4 通過創新管理模式解決存在問題

4.4.1 通過目錄更新解決規模生產主體底數掌握問題

北侖自2010年開始啟動規模生產主體底數調查工作，通過借助食安委的力量，向工商管理部門獲取了最新的農業生產企業目錄清單，對該目錄清單進行初步的篩選梳理，剔除花卉、苗木、農機具等非食用農產品農業生產經營企業，將篩選后的目錄清單交由各街道進行調查核實，各街道根據實地核查結果再將停產及非生產需要的在冊企業剔除，形成真正需要監管的企業主體名單；局產業、農技、畜牧、林業、漁業部門聯合各街道農辦對未做工商登記注冊的農產品基地及種養殖大戶進行調查匯總，連同企業主體名單形成最終的北侖區食用農產品規模生產主體目錄。2013年以后，針對食用農產品規模生產主體目錄形成了定期更新機制及工作督查機制，做到每年年初對目錄進行系統更新，對目錄內的生產主體實行一年1～2次的定量監測。通過生產主體目錄更新較好地解決了規模生產主體的底數掌握問題，為合格證推行工作打下了扎實基礎。

4.4.2 通過多方引導解決合格證被動管理問題

通過發揮合格證市場效應激發生產者積極性，通過嚴格執法增強生產者自覺性，通過政策扶持增強生產者主動性。充分發揮市場、法律、政策等多方力量，引導規模生產者主動向農業部門申報合格證管理，積極、自覺地開具食用農產品合格證(圖5)。

圖5 多方引導合格證管理的途徑

4.4.3 通過分類實施解決合格證適用性問題

不同規模的生產主體對于食用農產品合格證有著不同的理解和要求。對于產值較高的大型農業企業，希望借力食用農產品合格證提升企業的品牌效應，提高企業產品的附加值，為此，我們設計了名片式合格證，強化了合格證的美觀度，為其增加了企業品牌推廣的空間，助其進一步提升產品檔次。對于體量較大的規模生產主體，希望能方便快速地開具食用農產品合格證，以便于迅速批量出貨，為此，我們設計了機打式合格證，在通過官方平臺保證合格證真實性的基礎上能批量快速打印合格證，并且合格證采用防水防撕材質，可以十分便捷地黏貼在包裝袋、包裝箱或出貨單上，保證規模主體生產效率。對于有上市需求中小散戶的其他產品，比較注重合格證的開具成本及操作方式，希望能用最低廉的成本、最簡易的方式解決開具合格證上市的問題，為此我們設計了手寫式合格證，解決了合格證開具操作難的問題，通過政府統一印制免費提供，解決了農戶關心的成本問題。通過“三式”的應用，較好地解決了合格證的適用性問題，使

食用農產品合格證滿足了不同層次農產品生產者的需求。

4.4.4 通過建立平臺解決合格證權威性問題

各規模生產主體自行開具的合格證在權威性方面有著先天的缺陷，真實性難保證，且容易被仿冒，因此，建立了北侖區食用農產品合格證管理系統，規模生產主體基本信息經各街道核實后由北侖區農林局統一錄入系統，各生產主體僅有使用權，不能自行更改；合格證開具日期由管理系統統一控制，規模主體無法更改偽造；每一張合格證都有唯一的追溯二維碼，實現“一證一碼”，極大降低了被仿冒的風險。通過政府審核把關，企業自助開具，讓北侖區食用農產品合格證更具權威性。同時，還新增了一套“三品”管理系統，通過后臺的審核維護，能讓獲得“三品”認證的產品直接把三品認證信息打印到合格證上，實現了“三品”標識與食用農產品合格證的有機結合，讓安全優質的無公害農產品、綠色食品、有機食品通過合格證這一載體體現出它們的價值。

5 小結

寧波市北侖區食用農產品合格證的“三式兩制”管理模式，通過創新管理解決了合格證推行主體目錄不清、合格證推行動力措施不夠、合格證管理職責定位不明的問題，較好地提高了農產品質量安全的監管效果。食用農產品合格證作為新鮮事物，成立時間短，遇到的問題多，寧波北侖地區對合格證制度和具體操作上的有效探索，可為其他地區推進合格證工作提供新的思路和寶貴經驗。