加強地方人大專門委員會建設的思考

□史勝軍

地方人大專門委員會作為地方人大的組成部分，具有機構常設、人員固定以及專業技能較強等優勢，其制度的完善和職能的充分發揮，對于實現人民代表大會制度的設計初衷，讓權力機關成為名副其實的權力機關，保障人民當家作主，實現國家治理體系和治理能力的現代化有著不可或缺的作用。本文就專門委員會的設置、組成人員及工作機制等進行分析探討，進而提出相關完善建議，以期能為地方人大專委會建設提供有益參考。

一、地方人大專門委員會的基本情況

（一）地方人大專門委員會歷史沿革。1982年12月五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定了全國人大可以設立專門委員會，但是并沒有明確省級人大可以設立專門委員會，有代表提出地方人大也應設立專門委員會，當時考慮到各地情況不同，實踐經驗也不多，未作統一規定。1983年省級人大換屆選舉后，少數省級人大相繼嘗試設立了若干專門委員會。1986年12月六屆全國人大常委會第十八次會議通過修改的地方組織法，將各地人大的探索上升為普遍性規定，其中第三十條首次明確規定部分地方人大可以設立專門委員會。地方組織法的規定和各地的探索，初步明確了地方人大專門委員會的設置原則、人員組成、產生程序、工作任務及其與本級人大及其常委會的關系。1987年尤其是1988年省級人大換屆時，多數省、直轄市、自治區人大相繼設立了專門委員會。各地專門委員會設置從無到有，數量也在逐屆增加。

（二）地方人大專門委員會設置的必要性。首先，設立專門委員會是基于人大及其常委會分工的需要。彭真委員長曾指出：“過去我們沒有專門委員會時，什么問題都要提到主席團來，不開代表大會時，則是什么問題都報到人大常委會上來，人大常委會因為人多，就不好討論各種問題，尤其是不能分門別類的討論，所以工作就不好進行……所以我們才考慮到要設立專門委員會。”對地方人大及其常委會而言，分工的必然性同樣要求設立專門委員會，以保證地方人大及其常委會在閉會期間工作的連續性。其次，設立專門委員會便于人大及其常委會工作更加深入細致。地方人代會上全體代表和常委會會議上組成人員不可能對每一項議案、議題都全面掌握情況，加之兩種會議時間有限，也決定了對議案、議題無法進行深入細致地審議。隨著經濟社會快速發展，人大工作內容越來越廣泛，也越來越細化，更加專業，所以審議工作要求更廣泛的知識面、更多的專業知識。專門委員會的設立，尤其是組成人員的專業性，能夠很好地解決這些問題，使工作質量和效率得到提高。

（三）地方人大專門委員會設置的法律依據。1986年12月第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議第二次修正的地方組織法首次規定：“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會。”2000年3月第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的立法法規定：“地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。”有立法權的地方人民代表大會據此普遍設立了法制委員會，專司地方性法規草案的統一審議工作。2006年8月第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的監督法，對專門委員會協助人大常委會聽取和審議專項工作報告，進行執法檢查，審查和批準決算或預算調整草案，規范性文件備案審查，開展質詢、特定問題調查等工作進行了規定。2015年8月新修訂的地方組織法規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民代表大會根據需要可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。”

（四）地方人大專門委員會的產生及運行方式。地方組織法第三十條規定：“各專門委員會受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導。”“各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。”“各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案；對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。”這些法律規定表明，地方人大專門委員會是依法產生的人民代表大會常設機構，是協助本級人大及其常委會依法行使職權的法定機構，它與常委會辦事機構和工作機構有著質的區別。地方人大專門委員會的運行方式，一是舉行專門委員會會議，討論擬定有關議案是專門委員會的基本運行方式。定期召開，或遇重大事項隨時召開委員會會議、辦公會議，主要是研究部署本委工作，研究審議法律法規、上級和本級人大常委會決定、決議執行情況，辦理上級人大專門委員會和本級人大常委會委托事項。二是加強與對口部門聯系，溝通協調，掌握情況，通過調查研究、執法檢查、聽取工作匯報，對“一府兩院”的工作進行監督。三是為本級人大及常委會行使權利提供服務，圍繞大會和常委會所要審議的議案、議題進行調查研究和督促辦理，提出有關意見和建議，為會議提供有效信息服務。

二、地方人大專門委員會運行中幾個問題的探討

（一）地方人大專門委員會制度規范還不夠完善。目前，由于有關法律未對地方人大專門委員會詳加規范，造成了地方人大專門委員會制度規范缺失的狀況。首先，議事規則缺失。地方組織法的規定比較原則，并未觸及工作方法及議事規則等內容。雖然部分地方人大在其制定的專門委員會工作規則中對議事規則有所規定，但也較為簡單且難以統一。在議事規則缺失的情況下，各地方人大專門委員會職責權限應該依照何種規則界定分配，專門委員會審議結果的法律地位如何，立法聽證制度如何落實等諸多問題都已成為地方人大專門委員會發揮職能的阻礙。其次，工作條例缺失。由于地方人大專門委員會工作條例的缺失，地方人大專門委員會的設置、職權范圍、工作程序與工作方式等難以明確統一，致使地方人大專門委員會履行職責缺乏機制體制和制度上的保障。

（二）地方人大專門委員會自主性的問題。根據地方組織法規定，地方人大專門委員會是本級人大的常設工作機構，是本級人大的組成部分，產生程序和本級人大常委會是一樣的，但是在本級人大閉會期間須受本級人大常委會領導。在這種結構下，專門委員會有可能完全受制于本級人大常委會，甚至從實質上成為本級人大常委會的內部工作機構。專門委員會的正職領導往往由本級人大常委會的副主任兼任，事實上形成了領導與被領導的關系，造成專門委員會運行過程中的“行政化”色彩。另外，專門委員會權力來源是基于地方組織法賦予、本級人民代表大會委托，而專門委員會接受的權力委托是有限的，同樣造成其自主性不足的問題。主要表現在：一是不完全的初審權。根據法律規定，專門委員會對本級人大及其常委會所交付審議的議案只能提出審議報告和意見，雖然多數情況下會得到常委會的采納，但對議案的最終處理必須由本級人大常委會作出決定。二是有限的立法聽證權。法律賦予了專門委員會立法聽證權，但大多數情況下，聽證權必須經本級人大常委會或主任會議批準后方可實施。三是部分權力的缺失。地方人大專門委員會可以在本級人大及其常委會的領導下，研究、審議和擬定有關議案，但擬定議案并不等同于提案權，即使理解為提案權，從實際情況看，專門委員會對提案權的運用也很少，同樣的問題也體現在質詢權、監督權等權力上。

（三）地方人大專門委員會組成人員的問題。專門委員會組成人員數量少，專職比例不高，這是個普遍問題，不需多談。組成人員來源單一，大部分來源于黨政領導，多是組織安排，而非工作上的專業化考量，這種人員組成并不能使專門委員會成為實質上的專業委員會。對于部分專門委員會組成人員來說，進入委員會并不是他們自主性意愿選擇的結果，并且從事這項工作幾乎沒有向上流動的機會，即不能獲得政治上的升遷。政治上升遷的不可能性，虛化的政治待遇并沒有給他們帶來實質性的政治權力，加上年齡大，精力不足，直接影響了專門委員會組成人員工作的主動性和積極性。

（四）地方人大專門委員會工作機構的問題。專門委員會工作機構在協助專門委員會行使各項職責，為專門委員會準備基礎性工作方面起到了不可或缺的作用，是專門委員會履職的堅實基礎。不過，目前專門委員會工作機構還存在著一些問題，主要有兩點：首先，專門委員會工作機構工作人員較少。專門委員會組成人員規模在不斷擴大，但委員會工作機構人員卻沒有增加，除去工作機構領導職務，真正從事具體事務的工作人員太少，加之知識面不夠廣，專業性不夠強，難以完全適應專門委員會開展工作的需要。其次，委員會工作機構實行人事分別管理，缺少必要的制約手段。工作機構的工作，是由委員會管理，而工作人員是依據公務員制度進行管理，其錄用、升降、獎懲等均由人大常委會辦公廳（室）統一決定，所在委員會沒有人事方面最終決定權，約束激勵措施不足。

三、加強和完善地方人大專門委員會建設的幾點建議

（一）完善地方人大專門委員會的制度設計。地方人大專門委員會設立三十多年來，各地大膽探索，積累了豐富的經驗，認真總結這些經驗，及時將其上升為法律或法規的條件基本成熟。一是進一步修改地方組織法。具體而言，包括以下幾個方面：增設專門委員會專章。在地方組織法中增設專章，對專門委員會設置的原則、前提條件，專門委員會的類型、名稱等加以統一規定。規范立法聽證制度。建議在地方組織法中細化地方立法聽證制度，明確賦予專門委員會履職時舉行聽證會的權力。明確專門委員會議事規則。如針對專門委員會審議法規案的職權，規定舉行聽證會為其行使初審權的工作方式之一，并將專門委員會對議案能否列入議程的審查標準在議事規則中加以列明。同時，議事規則應當對會期、出席人數、表決方式、會議決定的執行、各專門委員會之間的聯合辦公規則均加以規范細化。二是制定專門委員會工作條例。加強專門委員會制度規范，應包括以下幾個部分：第一，專門委員會設置目的、名稱及職權；第二，專門委員會組成人員數量、產生方式、必備條件、權利義務、獎懲管理等；第三，專門委員會職權的具體事項，如提出議案、審議人大及其常委會交付的報告、起草與本專門委員會職權有關的法律案等；第四，工作形式，包括會議如何展開、出席人數、表決形式等；第五，專門委員會的輔助機構，如辦公室、工作室以及這些機構的職責范圍。

（二）增加地方人大專門委員會設置的數量。隨著我國社會主義民主政治建設特別是全面依法治國進程的加快，地方人大及其常委會擔負的立法和監督任務日益繁重。地方人大專門委員會設置數量偏少的現實，與人大及其常委會工作的發展已不相適應。根據實際需要，可以研究和考慮增設預算與審計委員會、法律實施監督和備案審查委員會等專門委員會。還要按照專業分工原則，研究和考慮對現有的個別專門委員會進行科學合理地拆分，使人大專門委員會的數量達到10個以上，以便更好地、更充分地發揮專門委員會的作用。

（三）增強地方人大專門委員會的自主性。從實際情況看，專門委員會的任務目標主要放在協助本級人大常委會開展工作方面，絕大部分事項須向常委會報告，并在得到批準的情況下方可實施，主要精力是承擔并完成常委會委托的事項，自主性不足。要發揮專門委員會的主動性和積極性，建議：首先，本級人大常委會副主任不再兼任委員會領導職務，而是從委員會組成人員中產生。其次，對人大專門委員會的權力、行使方式和程序等方面進行具體明確規定，特別是要對專門委員會可獨立行使的權力進行清晰界定，使專門委員會在協助常委會開展工作的同時，也能夠積極主動地自主開展工作。

（四）優化地方人大專門委員會的人員配置。專門委員會工作具有法定性、專業性、經常性和權威性等特點，保持和發揮好其特點優勢，合理選配組成人員就顯得十分重要和必要。一是優化組成人員的專業知識結構，既要有大的專業分工，又要有各方面人才，逐步實現專門委員會組成人員的專業化、專職化，以解決目前專門委員會不“專”的問題。二是增加專門委員會組成人員人數，從工作需要和現實情況考慮，可適當增加委員人數，還可參照全國人大專委會的做法，聘請若干不是人大代表的專家學者為顧問，以增強工作力量。三是保證組成人員穩定。應保證專委會組成人員二分之一以上能夠任滿兩屆，五分之一以上能夠連任三屆，使專委會組成人員的年齡結構更為合理，形成老、中、青相結合的梯次結構，這樣不僅可以在履職過程中充分反映各年齡段民眾的思想，而且為專委會的持續發展提供了保障，從而增強了專委會工作的生機和活力。四是建立組成人員約束激勵機制。根據目前專委會專職委員履職現狀，建議作出關于嚴肅會議活動紀律的決定，切實提振精神狀態，強化紀律意識，改進工作作風。盡快建立專委會組成人員履職檔案，逐步推行專委會組成人員履職情況通報和年終述職制度。降低退休前“緩沖”式安排委員的比例，增加培養“后備式”委員的比例，提升其政治上升空間。

（五）健全地方人大專門委員會工作機構。一是適當增加各專門委員會的內設機構。鑒于專門委員會承擔著較重的、廣泛的立法和監督等方面的工作，建議在各專門委員會適當增加工作機構的種類和數量，以適應專門委員會工作機構為專門委員會提供更加全面的、深入的、扎實的各項服務性工作的需要。二是適當增加各專門委員會工作機構的人員編制。大幅度地增加工作機構人員編制的數目有一定的困難，可考慮新增加人員實行聘任制的管理方式，根據各專門委員會工作的實際情況進行確定，從政治學、法學、經濟學、管理學等專業具有較高學歷人員中招聘。三是賦予專門委員會對工作機構人員的人事管理權。委員會工作機構工作人員，特別是領導崗位人選，應征求專門委員會的意見，并賦予委員會對工作人員的德、能、勤、績考核自主管理權，避免用人單位與人員管理脫節，將人事管理權與使用權統一和銜接起來。