切實加強縣級人大專門委員會建設

□王 磊

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，而專門委員會制度是其重要的具體制度。2015年新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。”2016年底，以全省縣鄉人大換屆為契機，縣級人大普遍設立專門委員會，這是加強縣級人大工作和建設的重大進步。如何與時俱進加強縣級人大專門委員會建設，需要地方各級人大在實踐中不斷探索和總結。筆者就這一問題談一談自己的認識和思考。

一、明確縣級人大專門委員會的法律地位和特點優勢

關于縣級人大專門委員會的設立、組成和職責，地方組織法第三十條作出明確規定，決定了其具有特定的法律地位和性質。從設立上看，縣級人大專委會是依法設立的，是在權力機關領導下完成某種專門任務的擔負者，屬常設機構，是協助本級人民代表大會及其常務委員會依法行使職權的法定機構，具有法定職權。從組成上看，專委會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由縣級人民代表大會主席團在代表中提名，大會表決通過，任期與人民代表大會一致。在大會閉會期間，常務委員會只可以任免專委會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常委會會議通過。從職責上看，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案；對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。在人民代表大會期間，各專門委員會行使職權，接受人民代表大會的領導；在大會閉會期間，繼續行使職權，接受人大常委會的領導，協助完成人大常委會和主任會議相關的監督工作任務和其它工作任務。

人大專門委員會工作的特點及優勢體現在三個方面：一是專業性。各專門委員會是按照專業原則組建的，其組成人員大多是熟悉本專門委員會業務的專家或者有豐富實踐經驗的領導干部，這就使各專委會都具有各自的專業優勢。二是經常性。縣級以上人民代表大會一般每年舉行一次會議，人大常委會一般每兩個月舉行一次會議，而專門委員會的工作則是經常性的，其好處在于便于對有關議案和專業性的問題進行深入調查研究，廣泛聽取各方面意見，從而為本級人大及其常委會審議通過有關議案、報告和作出決議決定做好充分準備工作。三是法律權威性。專門委員會雖然不是最后決定問題的權力機關，但由于它的工作職責是憲法和地方組織法賦予的，這一特定的法律地位和性質決定了其履行職責的法律規范性和權威性。

明確了縣級人大專門委員會的法律地位、優勢特點，有助于厘清專委會與縣級人大常委會設立的工作委員會的區別，從而糾正工作中的一些模糊認識。兩者的區別體現在五個方面：一是產生方式不同，專委會由代表大會選舉產生，而工委會由常委會任命。二是組成人員不同，專委會由代表組成，工委會則不一定這樣。三是隸屬關系不同，專委會是代表大會的機構，對代表大會負責，工委會是常委會的機構，對常委會負責，專委會在代表大會閉會期間由常委會領導。四是功能定位不同，專委會是議事機構，工委會是工作機構或辦事機構。五是職權責任不同，專委會有其法律規定的職權，工委會職權則沒有具體法律規定。

二、務實發揮好縣級人大專門委員會的職能作用

人大專門委員會的性質和地位，決定了它應當而且能夠在協助人大及其常委會行使職權中發揮重要的職能作用。根據有關法律規定，結合縣級人大工作實際，筆者認為，縣級人大專委會發揮好職能作用，主要應在以下三個方面用功發力。

（一）圍繞提高審議質量和實效，在常委會審議工作中發揮作用。人大常委會會議是地方人大常委會依法行使職權最基本、最主要的方式和途徑。人大專委會協助常委會提高會議審議質量和效果，應在三個方面用力：第一，提出常委會審議議題的建議，增強目的性。監督法把本級人大專門委員會在調查研究中發現的主要問題，確定為聽取和審議專項工作報告的議題的六大途徑之一。這就要求各專委會調查研究要更加深入，堅持問題導向，在此基礎上精心選題。在年初制定工作計劃時，應當選擇關系改革發展穩定大局和群眾切身利益的，社會普遍關注的重大問題進行安排。第二，充分做好審議準備工作，增強針對性。在聽取“一府兩院”專項工作報告前，專委會應協助人大常委會組織常委會組成人員和人大代表進行專題視察和調研，幫助他們了解和掌握情況，發現和研究問題；與報告單位密切聯系，就報告內容溝通情況，交換意見，幫助報告人認真準備報告；對準備提交常委會會議審議的專項工作報告進行認真初審，提出初審意見；在深入調研分析的基礎上，起草調研報告，對“一府兩院”工作作出客觀公正的評價，實事求是地指出存在的問題。通過以上準備工作，保證常委會會議在審議中抓住問題的實質和要害議深議透。第三，跟蹤督辦常委會審議意見的落實，增強實效性。聽取專項工作報告后，專委會應對常委會組成人員的審議意見及時整理綜合，形成文字材料，分別交由“一府兩院”及相關部門限期研究處理，并通過全程跟蹤督辦、適時檢查督促、后期考核測評等形式，加強對意見的跟蹤反饋和辦理落實，做到件件有交代、事事有結果。

（二）圍繞保障憲法和法律法規的有效實施，在協助常委會實施有效監督中發揮作用。保證國家憲法和法律法規在本行政區域正確有效實施是地方人大專門委員會的重要職責。一是協助常委會開展執法檢查。監督法明確規定，各專門委員會在法律法規實施情況的檢查中不是執法檢查的主體，而是承擔具體組織實施的職責。各專委會應認真做好執法檢查的前期準備工作，制定執法檢查方案，熟悉和掌握有關法律法規和政策，收集法律法規實施情況的材料。在執法檢查過程中可以采取聽取匯報、詢問、召開座談會、個別走訪、抽樣調查、實地考察、查看文件等多種形式，深入基層、深入實際，了解和掌握法律法規實施的真實情況，研究法律實施中存在的問題。執法檢查報告要實事求是，建議意見要切實可行，同時，做好執法檢查后整改情況的跟蹤監督。二是加強對計劃預算的監督。監督法明確規定了重點審查內容，有關專門委員會應督促政府有關部門嚴格按照法律法規行事，促使政府依法理財，管理好、使用好納稅人的錢。三是加強與“一府兩院”的聯系溝通。我國政權機關既合理分工，又相互統一，在黨的統一領導下，發揮各自的職能作用。人大與“一府兩院”的目標是一致的，因此，專委會應注重發揮聯絡職能，與“一府兩院”加強經常性地聯系溝通，及時了解有關改革、發展、穩定的重大事項和工作動態，寓支持于監督之中，幫助和支持“一府兩院”推進工作；同時也有利于“一府兩院”更多地聽到人大的意見和建議，更好地改進工作。

（三）圍繞密切同代表的聯系、落實好群眾路線，在辦理代表議案、建議、批評和意見工作中發揮作用。人大代表是人民群眾派往國家權力機關的使者，他們提出的議案、建議、批評和意見，集中反映了人民群眾的意愿和要求，必須高度重視和認真辦理。人大專門委員會成員來自于代表、工作植根于代表，理應充分發揮自身優勢和職能，協助常委會認真做好辦理工作，督促有關問題的解決，切實保障人大代表的權益，維護人民群眾的利益，落實好以人民為中心的發展思想。應重視密切與人大代表的聯系，不斷延伸監督觸角，為代表提出議案、建議、批評和意見提供服務。圍繞提高議案辦理質量，加強與有關部門、單位和提議案人的聯系與溝通，聽取并采納合理意見。在認真審議代表議案的基礎上提出審議結果報告，經委員會全體會議通過后，提請常委會會議審議。對一些涉及人民群眾切身利益、代表反映比較集中的需要重點辦理的建議、批評和意見，有關專委會應進行跟蹤督辦，抓好落實。此外，專委會要密切與人民群眾的聯系，協助人大常委會認真做好信訪工作，切實維護好人民群眾的合法權益，為促進社會和諧穩定作出應有貢獻。

三、重視加強縣級人大專門委員會組織和制度建設

目前，雖然全省各縣級人大普遍設立專門委員會，但人員結構不合理問題較為突出，主要表現在年齡結構不合理、專業素質不高、辦事人員過少等方面，同時工作機制不完善的問題也應引起重視。以德州市為例，11個縣（市、區）人大均設立內務司法委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、城鄉建設與環境保護委員會、農業與農村委員會、民族僑務外事委員會。各專委會組成人員5～7名，其中，主任委員1名，有的專職配備，有的由人大常委會副主任兼任；副主任委員1～2名，個別縣達到3名；委員2～3名，個別縣只有1名。從年齡結構看，專委會主任委員和副主任委員平均年齡普遍偏大，尤其是主任委員更為突出，多數是從黨政群部門單位領導崗位轉崗而來，大多數年齡在50歲以上，有的干不到任期屆滿就面臨退休。從專業素質看，雖然專委會主任委員和副主任委員很多都有豐富的工作閱歷和經驗，但也存在知識結構不對口、專業素養不高、重新學習主動性不強等問題，與專委會工作要求存在不小差距。從工作力量配備看，縣級人大常委會辦事機構和工作機構配備工作人員一般在20人左右，最少的僅15人，常委會機關編制長期緊缺，普遍存在“一人一委”“一人一室”現象，能用于專委會的工作力量少之又少。專門委員會貴在“專”字，關鍵要有專業的“人”干專業的“事”，必須通過加強縣級人大專委會機構建設、制度建設，使其工作走向制度化、規范化。

（一）優化專門委員會的組成結構。一是優化年齡結構，促進年輕化。在配備專委會組成人員時，應注意老中青相結合，形成合理的年齡梯隊結構，使各年齡層次的人員都能發揮長處，優勢互補。從人大專委會制度長遠發展的角度看，專委會組成人員的提名年齡應該與黨委、政府同等要求，進一步降低組成人員的平均年齡，從而保證專委會工作的連續性和穩定性，使得專委會的工作充滿朝氣與活力。二是優化專業知識結構，促進專業化。這就需要認真分析人大代表的專業知識、學歷背景、履職能力，合理配備各專委會組成人員，保證既要有專業分工，又要有各方面專業人才，從而提高專委會組成人員的專業化水平。特別是注重選任具有較高的經濟、法律及相關專業知識背景的年輕代表擔任專委會委員，以滿足人大及其常委會開展監督工作的需要。三是提高專職委員比例，促進專職化。逐步提高專委會中專職委員比例，不僅有利于專委會工作的順利開展，也對提高專委會的專業化程度大有裨益。同時，應重視加強對專委會組成人員的培訓工作，及時組織開展業務理論、政策法律和人大知識的培訓學習，不斷提高專委會履行職權的能力和工作的向心力、凝聚力，努力營造“想干事、能干事、會干事”的濃厚氛圍。

（二）建立專家顧問制度。專業化是人大專門委員會最大的特點和優勢，但由于社會分工和專業分工日趨細化，加之專門委員會人力、智力資源有限，人大代表中的各方面專家數量同樣有限，因而必須面向社會、善用外腦，廣泛借助各方面的專家學者、精英人才輔助人大專委會開展工作。這就需要建立和完善專家顧問制度，以契約關系的形式優先從高校、科研機構及企事業單位，選聘相關專業領域的資深專家，為專委會工作提供咨詢服務。為更好地發揮專家作用，可以在必要時邀請專家顧問列席專委會會議，發表專業意見。

（三）完善專門委員會的制度設計。省、市兩級人大可制定出臺相關文件，對縣級人大專委會的具體職責、議事規則、工作方式、協調制度等加以細化規定，使各專委會在履行研究審議擬定議案、協助常委會開展監督工作等職責時有規可依、有章可循，在各司其職、分工配合的基礎之上提高工作效率。條件成熟的地方可考慮制定地方人大專門委員會工作條例，為市、縣兩級人大專委會發揮職能作用建章立制，使其有法可依。