備案審查的“松北路徑”

規(guī)范性文件，俗稱“紅頭文件”，是政府為管理某類事務制定的具有普遍適用效力的文件。如果規(guī)范性文件出現(xiàn)偏差或者不適當，不僅影響政府的權威性和公信力，還將損害社會公眾的利益。

正因如此，憲法和法律賦予各級人大對規(guī)范性文件進行備案審查的監(jiān)督權，以確保這些“紅頭文件”不走樣。可以說，備案審查是各級人大監(jiān)督行政機關依法行政、司法機關公正司法的重要途徑之一。

但是，從地方人大特別是縣區(qū)級人大近年來的監(jiān)督實踐來看，規(guī)范性文件備案審查工作常常被輕視，成為人大監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。

備審實現(xiàn)“零”突破，監(jiān)督發(fā)力開新局

2012年，哈爾濱市松北區(qū)人大換屆后，孫曉凡當選為區(qū)人大常委會副主任，他至今還記得當時區(qū)人大常委會對規(guī)范性文件備案審查工作的態(tài)度。

“很簡單地處理。一般只是常委會相關工作人員偶爾給區(qū)政府法制辦打個電話，問問有沒有規(guī)范性文件。如果區(qū)政府那邊說沒有，那就沒有，一年的備案審查工作就結束了，之后年終開人代會時，在常委會工作報告中只寫上一句‘探索推進規(guī)范性文件備案審查工作’，這種狀況持續(xù)了兩三年。”孫曉凡表示。

轉機出現(xiàn)在2015年。

這一年，面對備案審查工作始終打不開局面、始終沒有實現(xiàn)“零” 突破的現(xiàn)實，為適應國務院批準成立哈爾濱新區(qū)后人大工作的需要，松北區(qū)人大常委會以高度政治自覺和責任擔當，決定將備案審查列為重點攻堅克難工作加以推進，從而帶動人大監(jiān)督工作開創(chuàng)新局面。

孫曉凡表示，當時，常委會組成人員均感覺到備案審查是監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)，要做好這一工作就必須要站在治國理政和政權建設的政治高度。大家的意見歸納在一起，就是要解決好三個問題，即，思想上重視不夠的問題，機構力量薄弱、法律專門力量缺乏的問題，相關規(guī)定不規(guī)范、配套制度不健全的問題。帶著這些問題，常委會組織專門力量，由區(qū)人大法制委副主任委員辛世龍帶頭，對全國18個省、市進行調(diào)研，尋求對策，形成了一份含金量頗高的調(diào)研報告。區(qū)人大常委會黨組書記、主任鄒宗林作出批示：“應積極探索和實踐，力推此項工作在哈市人大系統(tǒng)有創(chuàng)新、求突破。”自此，松北區(qū)備案審查工作正式擺上重要位置，大幕徐徐拉開。

建立制度有保障，繪制流程可遵循

萬事開頭難，難在無所遵循。

2015年11月26日，松北區(qū)第三屆人大常委會第二十七次會議通過了《哈爾濱市松北區(qū)人大常委會規(guī)范性文件備案審查辦法》（以下稱“辦法”）。這讓備案審查工作有了制度保障。

孫曉凡表示，辦法是按照主任會議提出的“修改制度，完善程序，整合力量，強化保障，全力以赴做好備案審查工作”的要求，在借鑒省內(nèi)外10余個地市區(qū)縣做法的基礎上，經(jīng)反復論證形成的。在辦法制定過程中，區(qū)人大常委會分層次征求意見，并請哈爾濱市人大法工室相關專業(yè)人士現(xiàn)場指導，力求質(zhì)量和操作性。辦法包括總則、報送備案、組織審查、審查意見處理等6個章節(jié)，明確了規(guī)范性文件的內(nèi)涵，審查的范圍、原則、程序等，做到有據(jù)可循。

松北區(qū)人大法制委副主任委員辛世龍表示，為了便于開展工作，他們還研究制定了一系列規(guī)范性文件樣本。包括區(qū)政府、各鎮(zhèn)人大主席團提請備案的報告和說明樣式，區(qū)人大常委會受理、提請主任會議審議、專家審議結果報告、法制委審查意見通知書的樣式，提請市人大常委會備案審查報件的標準樣式等，這讓備案審查的操作更加方便和規(guī)范。

細節(jié)決定成敗。松北區(qū)人大在備案審查工作流程的每個細節(jié)上下足了功夫。他們研究繪制了工作流程圖，明確各個環(huán)節(jié)前后銜接、主體責任、職責要求、工作時限，對受理、審查意見提出、與制發(fā)文件機關溝通、組織專家論證、提交主任會議審查、文件修改公布備案等各個環(huán)節(jié)，都做了程序上的銜接，使辦法在實施過程中有了一個更有利于把握和實際操作的工作流程。

因為設計的科學合理，松北區(qū)這個流程圖先后被省內(nèi)其他人大常委會開展相關工作時所借鑒。

此外，松北區(qū)人大常委會還研究制定了《松北區(qū)街道人大工委工作辦法》，確保街道人大工作不被削弱，解決了備案審查工作在最基層存在“盲區(qū)”的問題。

聘請專家嚴把關，保證審查見實效

2015年11月26日,松北區(qū)第三屆人大常委會第二十七次會議通過了《關于成立松北區(qū)人大常委會規(guī)范性文件備案審查專家委員會的決定》（以下稱“決定”）。

孫曉凡表示，出臺這個決定，是為破解基層人大專門法律力量不足、審查質(zhì)量難以保證的問題。對此，區(qū)人大常委會在哈爾濱地區(qū)，分領域?qū)Υ髮Ｔ盒！⒖蒲性核⒎蓪崉盏葯C構專家學者中進行遴選，集聚行政法、民商法等方面的高端人才，建立了由27名專家組成的精英型團隊。2015年11月，在專家委員會成立大會上，區(qū)人大常委會為專家頒發(fā)了聘書。

“宏觀上要考慮兩個方面的問題：一，是否從事這些行業(yè)的企業(yè)都要給扶持資金。如果不是這樣的，或者給的數(shù)額不平衡，會不會造成行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的不平等競爭。二，松北區(qū)給了，別的區(qū)不給，從全省或者全市的角度是否造成不平等競爭，是否存在著宏觀上破壞經(jīng)濟環(huán)境的問題？”“給高管人員補貼是否有合法性”……

以上是部分法學專家在審查《松北區(qū)促進金融等行業(yè)發(fā)展扶持資金管理辦法》時，對一些條款提出的質(zhì)疑和修改意見。

2016年，松北區(qū)人大常委會組織部分專家對《哈爾濱大劇院及周邊濕地管理公告》等5個規(guī)范性文件進行了嚴格審查；2017年，又先后有《松北區(qū)促進科技創(chuàng)新等行業(yè)發(fā)展扶持資金管理辦法》等10個規(guī)范性文件進入備案審查程序，其中有5件聘請專家審核把關，確保備審工作質(zhì)量和效果。今年收到的3件規(guī)范性文件正在組織審核中。

辛世龍表示，專家們的專業(yè)素養(yǎng)和認真態(tài)度，讓我們的備案審查工作嚴謹扎實，不“走過場”，實現(xiàn)了“真?zhèn)浒浮薄罢鎸彶椤保贡O(jiān)督工作達到了預期目的，收到了良好效果。

踏入監(jiān)督深水區(qū)，蹚出備審新路徑

辛世龍表示，他們在探索中總結出，備案審查工作要真正產(chǎn)生實效，科學的報審機制必不可少。要嚴把“四關”：把好“有件必報關”，區(qū)人大常委會對內(nèi)網(wǎng)發(fā)布的文件，及時主動甄別，并要求制定機關每年1月31日前報送上一年度發(fā)文目錄，便于審查情況通報。把好“有報必審關”，按照審核流程和時限要求，隨報隨審。把好“有錯必糾關”，按照溝通說明、書面建議、撤銷“三步走”程序，努力做到有錯必糾。三年來，共有8件文件通過口頭或書面溝通方式得到有效糾正。把好“跟蹤評估關”，協(xié)調(diào)區(qū)政府開展規(guī)范性文件專項清理，經(jīng)過對2017年底前制發(fā)的27件規(guī)范性文件清理審核，保留18件，廢止9件。2017年組織對《哈爾濱高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》開展評估并形成評估報告。

據(jù)了解，為保證監(jiān)督真正到位，松北區(qū)人大常委會出臺了《哈爾濱市松北區(qū)人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作通報制度》，規(guī)定了通報的運作程序和結果的運用，明確了出現(xiàn)重大問題應當予以通報的五種情形和根據(jù)工作需要可采取通報的四種情況。制度規(guī)定，制定機關未按照限定時限和要求報送的，由區(qū)人大常委會責令限期糾正；逾期未糾正的，給予通報批評。同時還規(guī)定，制定機關收到書面審查意見后，未在規(guī)定期限內(nèi)修改或者廢止，也未書面提出無需修改或者廢止理由，或者提出的理由不成立的，區(qū)人大常委會給予通報批評，并由主任會議決定是否提請區(qū)人大常委會會議審議。

為保證監(jiān)督的剛性、長效，松北區(qū)人大還實施了有效的詢查機制。2016年，區(qū)人大常委會會議專門聽取了區(qū)政府備案審查工作情況報告，進行專題詢問和量化打分，打分結果為93.6分，促進了政府意識的轉變和工作力度的加強。2017年，常委會開展了備案審查工作視察，對進一步加強規(guī)范性文件認定，解決報備文件漏報、遲報問題，適時開展規(guī)范性文件實施情況評估等方面提出要求。今年4月，區(qū)人大常委會會議又專門聽取了專項報告，對區(qū)政府繼續(xù)加大領導力度、優(yōu)化報備流程等提出新要求。

打鐵還需自身硬，在監(jiān)督區(qū)政府的同時，松北區(qū)人大常委會也健全了嚴格的自律機制，自覺接受上級人大常委會監(jiān)督。在2017年，主動對《松北區(qū)人大及其常委會關于財政預算審查監(jiān)督暫行辦法》如期形成備案報告和相關說明，上報哈爾濱市人大常委會進行備案審查。

“桃李不言，下自成蹊。”松北區(qū)人大備案審查工作的創(chuàng)新做法，引起了省內(nèi)外人大的關注。黑龍江省人大常委會法工委對松北人大開展規(guī)范性文件合法性、科學性、成效性審查工作給予充分肯定，并會同哈爾濱市人大常委會有關部門來到松北進行觀摩指導。省外一些市縣人大常委會也紛紛前來學習經(jīng)驗。

孫曉凡表示，三年實踐，他們在規(guī)范性文件備案審查工作中蹚出了一條新路。民主法治進步無止境，這條路也不會有終點。在未來，松北區(qū)人大仍會一以貫之，繼續(xù)加強完善備案審查工作，助力松北區(qū)法治環(huán)境建設。