關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的調研報告

□山東省人大常委會預算工作委員會

為深入開展“大學習、大調研、大改進”，按照省委全面深化改革領導小組部署和省人大常委會工作安排，預算工委就人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展問題，對17市開展了書面調研，在此基礎上，由主任、副主任分別帶隊到部分市及所屬縣（市、區）進行了實地考察調研，了解掌握了全省人大預算審查監督工作的相關做法及其成效，針對存在的問題，研究提出了進一步深化監督的思路和措施。

一、開展支出預算和政策審查監督的基本情況

十八大以來，我省各級人大及其常委會認真履行憲法和法律賦予的預算審查監督職責，加強制度建設，探索完善監督程序，扎實開展審查監督工作，對規范政府收支行為、促進依法行政、推動經濟社會發展、保障改善民生發揮了重要作用。

（一）加強預算審查監督制度建設

按照全國人大部署要求和省委深化改革的工作安排，為貫徹落實預算法，2014年11月，省人大常委會作出了關于加強預算決算審查監督的決定，明確了預算審查監督的法定程序和相關要求；2015年11月，印發了關于預算審查前聽取省人大代表和社會各界建議的若干規定，建立了省人大代表預算審查監督聯絡員制度，成立了省人大常委會預算審查監督專家咨詢委員會；2016年3月，省委辦公廳就完善審計工作情況及審計查出突出問題整改情況向省人大常委會報告機制，轉發了省人大常委會黨組的意見；2017年1月，省人大常委會印發了關于加強省本級部門預算審查監督的若干規定,明確了人大對部門預算監督的重點、程序和方法。各市人大常委會結合實際積極加強預算決算審查監督制度建設。截至目前，絕大多數市出臺了人大加強預算審查監督的相關條例、決定和辦法，以及預算審查前聽取人大代表和社會各界建議、改進審計報告機制、加強部門預算審查監督等有關規定。青島市人大常委會、濟寧市人大常委會還建立了市級財政專項資金項目評審監督制度。通過建章立制，為人大預算審查監督工作的開展提供了制度保障。

（二）抓住關鍵環節實施監督

依法細化預決算草案編報，要求省政府提交省人民代表大會審查的預算草案，支出按功能分類細化到項、基本支出按經濟分類細化到款；省對下稅收返還和轉移支付預算分地區、分項目編報，并附必要的文字說明；對1000萬以上的重大專項單獨列表反映。加大財政績效監督力度，將部分省級重點項目預期績效目標和績效評價結果的報告分別提交省人民代表大會、常委會會議審查。各市積極探索開展全口徑、全過程預算審查監督的途徑和方法，建立了人大常委會預算工委預審、財經委初審制度，對預算執行中需要預算調整的事項，要求政府編制預算調整方案，報本級人大常委會審查批準，增強了預算的剛性約束。

（三）探索開展部門預算備案審查

為進一步推動預算審查監督向廣度深度拓展，按照省人大常委會工作安排，去年，省人大財經委、常委會預算工委在省財政廳及有關部門的大力支持配合下，對省民政廳等五部門單位的部門預算開展了備案審查工作，重點審查部門預算編制、批復和向社會公開事宜是否符合預算法等法律法規和省人民代表大會預算決議的要求；部門預算的完整性和年初到位率；預算安排是否合理，績效目標是否清晰量化等。部門預算備案審查工作的開展對于規范部門預算管理發揮了積極作用，得到了省委全面深化改革領導小組辦公室的肯定。部分市縣人大也進行了行之有效的探索。淄博市人大常委會預算工委對部分市直單位開展預算備案審查工作，加強專項資金績效監督，取得了良好效果。

（四）借力審計增強監督效果

注重發揮審計作用、充分利用審計成果，是人大預算審查監督的有效手段，對于加強人大預算審查監督至關重要。省人大常委會建立完善了“審計工作報告+問題清單”、“審計查出問題整改情況報告+整改清單+重點部門整改結果”的報告機制，加大了審計公開力度。各市人大也高度重視借力審計開展監督工作。濟南市人大常委會專門針對審計查出問題整改情況開展專題詢問；臨沂市人大常委會預算工委與市審計部門建立了工作協調機制，積極推動村居干部經濟責任審計等重點領域的監督工作。

（五）有效發揮代表和專家作用

為進一步保障人大代表的預算知情權、建議權和監督權，促進預算科學規范、民主公開，按照省人大常委會有關規定要求，選任45名省人大代表和10名省內專家學者分別擔任省人大代表預算審查監督聯絡員、省人大常委會預算審查監督專家咨詢委員會成員。在實際預算審查監督工作中，通過組織代表和專家參加預算審查活動以及調研、視察和檢查等多種形式，積極發揮人大代表和專家學者的作用，增強了預算審查監督效果。目前，多數市人大常委會建立了代表聯絡員和專家咨詢制度。

（六）加強機構和信息化建設

省人大常委會高度重視預算審查監督機構建設，推動健全省人大常委會預算工委組織機構，對市縣兩級組織機構建設也提出明確要求。目前，17市和各縣（市、區）人大常委會均設立了預算審查監督工作機構，配備了工作人員。按照全國人大部署和省人大常委會工作安排，積極推進預算聯網監督工作，加快建設全省人大預算審查監督信息系統平臺，著力提升預算審查監督的信息化水平。

二、存在的主要矛盾和問題

盡管我省人大預算審查監督工作在向支出預算和政策拓展方面取得了一定成效，但也存在一些矛盾和問題，主要是：

（一）思想認識不到位

建立人大對政府預算全口徑、全過程審查監督機制是民主法治領域改革的一項重點任務，目前正處于改革完善的探索階段。調研中發現，主要有三種思想認識問題影響人大預算審查監督的深入開展。一是“不想監督”。工作滿足于完成規定動作、落實法定程序層面，改革創新意識不強，也擔心如果把握不好導致各方面不滿意。二是“不便監督”。錯誤地認為，政府工作比較繁忙，監督如果安排太多、力度太大，是給政府添麻煩。三是“不能監督”。當前人員力量不足、方法手段不硬，加之新問題、新矛盾較多，感覺力不從心，有畏難情緒。

（二）法律授權比較籠統

在我國，盡管憲法和預算法、監督法等法律對人大預算審查監督作出了規定，但是，現行的法律規定相對比較原則。目前，國務院尚未出臺預算法實施條例，全國人大常委會尚未修訂加強人大預算審查監督的相關決定。對人大預算審查監督的內容、程序、方式方法等方面缺乏具體細化的要求，在一定程度上影響了審查監督工作的深入開展。

（三）審查監督的廣度和深度有待拓展

當前人大對預決算審查監督的內容仍主要集中在預決算報告和草案、預算調整、審計查出問題及整改等方面，對于重點支出和重大投資項目、部門預算、轉移支付、支出績效、政府債務等方面的監督仍存在一些尚需拓展的領域和空間，對于重大財政體制的確定和調整、影響區域經濟社會發展和民生改善的重要財稅政策監督也亟待加強。

（四）審查監督機制不夠健全

當前人大對預決算審查監督的方式方法主要停留在會議審查、審議、調研等層面，法律規定的特定問題調查、專題詢問、質詢等監督形式，以及引入第三方評價等監督手段運用不夠，實際工作中還普遍存在重程序性審查、輕實質性審查，重合規性審查、輕合理性審查等問題，制約了審查監督的效果。

（五）審查監督剛性約束不足

新預算法實施以來，各級人大及其常委會通過開展政府預算審查監督作出的決議、提出的審查、審議意見，對于推動政府預算改革、加強預算管理發揮了積極作用。在抓預算決議、審查、審議意見落實方面，雖然要求政府及其部門按時反饋辦理情況，但缺乏嚴格的跟蹤問效，特別對落實不力、人大代表和常委會組成人員不滿意的，缺乏相應的問責機制，致使人大預算審查監督剛性約束不足，權威性、嚴肅性有待進一步提高。

（六）監督力量有待加強

隨著財稅改革和現代預算制度建設的全面推進，人大預算審查監督的任務越來越重，但我省各級人大從事預算審查監督的人員力量不足，大部分市級人大常委會預算審查監督工作機構只有3至4人，縣級人大常委會預算審查監督工作機構只有1至2人，加之工作人員整體專業素養不高，難以適應加強人大預算審查監督工作的需要。

三、深化人大預算審查監督改革工作的思路和措施

審查批準預算、決算和監督預算執行是憲法和預算法、監督法等法律賦予各級人大及其常委會的重要職權。圍繞貫徹落實中共中央辦公廳關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見，進一步增強預算審查監督的針對性、實效性，現就深化人大預算審查監督改革提出如下思路和措施。

（一）統一思想認識，增強改革的使命感、責任感

貫徹落實黨的十八屆三中全會、十九大、十九屆三中全會精神，推進人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，必須統一思想認識，凝聚改革共識。一是要在提高政治站位、旗幟鮮明講政治上下功夫。深入學習領會新時代黨中央對人大預算審查監督工作提出的新定位、新要求、新舉措，充分認識人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的重大意義。通過召開工作會議、調研座談等形式，加強宣傳引導，使各級深刻領會改革的精神實質，把握好改革的政治方向。通過扎實推進改革，使預算安排更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和省委決策部署，更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，更好地發揮人民代表大會制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用。二是要在樹立正確的監督理念、創新監督方式上下功夫。按照常委會領導提出的“敢于監督、善于監督、實施精準監督”的要求，著眼于促進依法行政，引導各級正確處理支持與監督的關系，寓支持于監督、寓監督于發展。把求真務實貫穿于監督工作始終，摸實情、出實招、解決實際問題，形成推動改革的合力，維護人大監督的法律權威。三是要在著力轉變作風、提升履職能力上下功夫。深入開展“大學習、大調研、大改進”，加強干部隊伍思想作風建設；聚焦克服不想監督的懈怠、不便監督的顧慮、不善監督的短板三方面問題，擬于今年下半年集中舉辦省市縣鄉四級預算審查監督干部培訓班，聘請高層次專家授課，系統開展學習培訓，切實提高干部隊伍的思想政治素質和業務能力。

（二）堅持制度先行，積極穩妥地推進實施改革

制度先行是依法開展人大監督的內在要求，也是改革“過險灘”“啃硬骨頭”的客觀需要。中共中央辦公廳關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見，提出了人大預算審查監督要向重點支出和重大投資項目、財政轉移支付、政府債務等五個方面拓展的要求，明確了開展專題審議等六項主要程序和方法。結合我省實際，擬定好貫徹實施意見，建立人大對政府預算全口徑審查、全過程監管機制，是省委確定的改革任務，事關人大預算審查監督的長遠發展。落實好省委改革任務，確保改革取得預期效果，要做到“六個堅持”：一是把堅持黨中央集中統一領導作為預算審查監督的基本遵循，認真負責、不折不扣地執行黨中央和省委決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，保障黨的路線方針政策在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。各級人大及其常委會開展預算審查監督工作中的重要事項和重要問題要及時向本級黨委請示報告。二是堅持圍繞和服務黨和國家大局，貫徹落實新發展理念，主動適應經濟發展新常態，以推進供給側結構性改革為主線，開展支出預算和政策審查監督工作，使財政預算和政策更好服務于黨和國家中心工作，推動經濟社會持續健康發展。三是堅持以人民為中心的發展思想，推動解決制約全面建成小康社會的短板和瓶頸問題，推動解決人民群眾普遍關心的熱點難點問題，使改革發展成果更多惠及全體人民，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感。四是堅持問題導向，著力推動解決突出矛盾，推動建立健全解決問題的長效機制。五是堅持依法監督，嚴格按照憲法和法律賦予的預算審查監督職權，通過法定程序、運用法定方式，加強支出預算和政策審查監督工作，推動政府依法行政、依法理財。六是堅持積極探索和扎實推進相結合，深化拓展支出預算和政策審查監督的內容，探索創新監督方式，確保改革效果。

（三）突出重點領域，增強監督的針對性、實效性

1.加強重點支出與重大投資項目的審查監督。圍繞推動政府健全完善重點支出與重大投資項目的決策機制，提前介入預算編制。每年在政府預算草案編制前，預算工委等工作機構要組織政府財政等部門認真聽取人大代表和社會各界的意見建議，促進合理確定重點支出與重大投資項目預算，保障黨中央重大方針政策和地方各級黨委決策部署的貫徹實施。在預初審環節，建立專題審議制度，選取1至2項重點支出進行重點審議，加強對政府預算編制的指導。嚴格預算執行約束，預算執行中確需調減農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等重點支出年初預算數額的，政府應當依法編制預算調整方案，報本級人大常委會審查批準。逐步擴大重點支出和重大投資項目預期績效目標、績效評價結果的報告隨預算、決算報本級人民代表大會或常委會會議審議并向社會公開的范圍，推動政府全面實施績效管理，強化績效導向。

2.加強財政體制及財政轉移支付的審查監督。對于省以下財政體制的確立，加強本級人大常委會備案監督。本級人大財經委、常委會預算工委等工作機構要搞好調查研究，提出有針對性的意見。對于轉移支付預算要重點審查政府通過財政轉移支付貫徹落實黨中央重大方針政策和地方各級黨委決策部署的情況；轉移支付與財政事權和支出責任劃分的匹配情況；轉移支付對促進實現各地區財政平衡及基本公共服務均等化情況等內容。要重點監督轉移支付預算批準后在法律規定時間內批復下達、資金使用績效管理情況，對重大政策實施跟蹤問效，切實提高財政轉移支付資金使用效益。

3.加強政府債務的審查監督。要合理確定政府年度新增債務舉借規模，在國務院確定的我省政府年度新增債務限額內，根據政府債務率、利息負擔率、新增債務率等風險評估指標，結合債務資金安排使用和償還計劃，評價政府舉債規模的合理性，按照法定程序，審查批準當年政府新增債務規模。要重點審查地方政府債務納入預算管理的情況，有關政府債務的預算草案、預算調整方案要完整細化，全面反映本級政府年度新增債務的規模、結構、使用情況，并就存量債務置換安排等情況作出說明，確保新增政府債務有償還計劃和穩定的償債資金來源、債務資金使用依法合規。要加大防范化解政府債務風險的監督力度，及時了解掌握本區域債務風險評估預警情況，與有關方面密切聯系溝通，督促高風險地區完善存量債務化解方案和應急處置預案，積極穩妥化解累積的債務風險；要高度重視隱性債務問題，督促政府及其有關部門嚴格監控政府融資平臺公司、相關國有企事業單位、PPP項目及政府引導基金等融資行為，在有效化解現存隱性債務的同時，堅決遏制隱性債務增量，絕不允許新增各類隱性債務；要強化問責機制，對違規擔保承諾、名股實債、保底回購等變相舉債行為，嚴肅問責，牢牢守住不發生區域性、系統性風險的底線。

4.加強部門預算的審查監督。為增強預算審查效果，常委會預算工委等工作機構要通過召開座談會、專題調研等方式，了解掌握本級政府部門預決算編制等情況。政府及其財政部門應將除本級涉密部門外的全部部門預算、決算草案分別提交本級人民代表大會、常委會會議審查。逐步建立和完善部門預算備案審查制度，每年選取部分重點部門及所屬單位開展審查活動，評估部門預算安排的合理性，政府及其有關部門要如實反映情況、提供資料，配合做好審查工作，認真落實整改意見，促進部門預算的規范化、標準化、科學化。各級人大及其常委會要建立對本級部門預算執行情況的經常性監督機制，完善部門預算執行情況調度、預警機制，督促政府及其部門嚴格按批準的預算安排支出。要加強對部門預算支出績效的監督，促進提高績效管理水平，推動建立以績效為導向的預算管理模式。審計部門要將本級部門預算執行和支出績效作為本級預算執行審計和領導干部經濟責任審計的重要內容，加強審計監督。人大及其常委會要將審計結果作為本級部門預算決算審查監督的重要依據。

5.加強重大財稅政策的審查監督。建立重大財稅政策出臺前的報告制度。對于事關本級行政區域內經濟社會發展全局、涉及群眾切身利益的重大財稅政策，如為落實本級黨委確定的區域經濟社會發展戰略規劃、重點任務而制定的重大財稅政策，以及普惠性的民生保障政策等，各級政府在政策出臺前應當向本級人大常委會作專項工作報告。人大財經委、常委會預算工委要加強調查研究，對重大財稅政策的出臺提出初步審查意見，政府及有關部門應當及時向人大財經委、常委會預算工委等工作機構通報情況，配合開展審查監督工作。對常委會聽取報告、開展審查后提出的審議意見，政府及其有關部門要及時研究處理并反饋。加強與財稅政策相關的預算管理和監督，重點關注政策實施效果和可持續性。因新出臺政策需要進行預算調整的，政府應當依法編制預算調整方案，報本級人大常委會審查批準。

（四）創新方式方法，加大監督力度

1.探索就重大事項或特定問題組織調查和質詢。根據預算法，各級人大和縣級以上各級人大常委會可以就預算、決算中的重大事項或特定問題組織調查，調查工作開展前應向本級黨委請示報告。經縣級以上人大常委會主任會議批準，人大財經委、常委會預算工委等工作機構可以對各部門、各預算單位、重大建設項目的預算資金使用和專項資金使用等進行調查，政府有關部門和單位應當積極協助、配合。各級人民代表大會和縣級以上各級人大常委會舉行會議時，人民代表大會代表或者常委會組成人員，依照法律規定程序可以就預算、決算中的有關問題提出質詢，受質詢的有關政府或者財政部門必須及時給予答復。

2.完善落實人大及其常委會有關預算決算決議的工作機制。在要求政府及其部門及時處理和反饋的基礎上，加大跟蹤問效力度，通過聽取報告、開展專題調研、組織代表視察等形式，推動政府及其有關部門積極落實本級人民代表大會及其常委會有關預算決算的決議。常委會預算工委等工作機構應當聽取政府財政等部門落實預算決算決議的工作安排情況通報，并將有關情況發送本級人大代表。根據改革進程，探索建立預算決算決議落實情況滿意度測評和問責機制，增強人大預算審查監督效果。

3.更好地發揮人大專門委員會、人大代表和社會各界的監督作用。人大有關的專門委員會可以結合開展執法檢查、聽取政府專項工作報告等，對相關領域部門預算草案、相關重點支出和重大投資項目、有關轉移支付資金和政策開展調查研究，更好地發揮人大專門委員會的專業特點和優勢。注重發揮人大代表的主體作用，完善人大代表預算審查監督聯絡員制度。同時，健全專家咨詢制度，充分發揮社會各界的監督作用，不斷提高預算審查監督工作水平。

4.完善與審計的工作協調配合機制。按照中共中央辦公廳關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見，各級審計機關在研究提出下一年度審計監督重點內容和重點項目時，應當征求本級人大常委會預算工委等工作機構的意見建議，形成監督合力。同時，各級審計機關應當加強對專項資金績效和政策執行的審計監督，并在向本級人大常委會報告年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告時予以重點反映，為人大開展支出預決算和政策審查監督提供支持服務。通過完善與審計的工作協調機制，充分利用審計成果，推動預算改革，維護財經秩序。

5.強化預算審查監督的技術支撐。要根據加強人大預決算審查監督職能需要，適應信息社會發展要求，加快推進預算聯網監督工作，建立人大預算聯網監督信息平臺，通過與政府財政、審計、人社、國有資產管理、稅務、人民銀行國庫等有關部門單位的信息互通共享，及時掌握總預算及本級預算、重點支出和重大投資項目、部門預算、轉移支付、政府債務管理等方面情況，逐步實現預算審查監督的信息化和網絡化，提升審查監督的時效性。根據需要，可以引入社會中介專業機構為人大預算審查監督工作提供服務，借助外力，提高人大預算審查監督的專業化水平，更好地保障深化人大預算審查監督的需要。