審議意見跟蹤問效的實踐與思考

□?？≌?李繼秋 周文豪

（作者單位：菏澤市人大常委會）

審議意見是地方人大常委會依法履行監督職權、督促“一府兩院”改進工作的有效途徑和重要抓手。能否發揮好審議意見應有的效力和作用，是衡量地方人大常委會履職能力高低的一個重要標尺。筆者結合菏澤市人大常委會的工作實踐，就進一步加強和改進審議意見跟蹤問效工作進行了思考。

一、菏澤的實踐

近年來，菏澤市人大常委會制定了《審議意見執行辦理辦法》《審議意見跟蹤督辦辦法》《監督問責暫行辦法》等制度，創新形成了一系列跟蹤問效工作機制，促進了審議意見跟蹤問效工作的規范化、制度化。

（一）實行“四個結合制”，力求把報告審深審透。一是實行前期調研與報告審議相結合。每次會議前，常委會相關委室都針對審議議題，綜合運用查閱臺賬、暗訪巡察等多種形式，深入一線調研，形成詳實的調研報告，供常委會組成人員審議時對照參考。二是實行分組審議與合組審議相結合。在分組審議的基礎上，通過合組會議再審議，達成共識，確保審議意見準確體現集體意志。三是實行即席發言與填寫審議意見表相結合。會議前一周，將審議意見表、調研報告和所要聽取的工作報告一并印發參加審議人員，讓其認真填寫，有效解決了會議時間短、現場發言不足的問題。四是實行常委會委員審議與聽取專業代表建議相結合。對事關經濟社會發展、專業性強的重要議題，邀請專業代表列席、社會專業人士旁聽，聽取他們的意見建議，確保審議意見更專業、更科學。

（二）實行“三審會商制”，做到審議意見科學管用。一是專門委員會初審。會后三日內，相關專門委員會召開專題會議，對常委會會議審議情況認真研究匯總，科學整合，形成審議意見初稿。二是與有關部門會審。會后七日內，由常委會分管主任主持，召開“一府兩院”及有關部門（單位）座談會，對審議意見進行對接和可行性論證，明確辦理事項、辦理要求、辦理時限，形成主任會議審議稿。三是常委會主任會議審定。會后十日內，召開常委會主任會議進行審議通過，形成正式審議意見，確保審議意見既科學可行，又能充分反映全體常委會組成人員的意愿。

（三）實行“雙向反饋制”，規范審議意見交辦流程。主任會議通過審議意見三日內，以常委會文件反饋“一府兩院”研究處理?！耙桓畠稍骸痹谑諆认蛉舜蟪Ｎ瘯笏吞幚砉ぷ鞣桨?，四十五日內向人大常委會提交研究處理情況的報告，年底向人大常委會提交辦理結果情況的報告。因某種原因對審議意見不能按時落實或者延期落實的，“一府兩院”必須向人大常委會作出情況說明。

（四）實行“辦結銷號制”，確保審議意見落到實處。審議意見交辦后，及時成立由常委會分管主任任組長、有關專門委員會委員和工作人員組成的專項督辦小組；把審議意見認真細化分解，拉出督辦事項清單，建立督辦工作臺賬，逐項跟蹤督辦，直到辦結銷號為止。如去年5月，針對《關于大氣污染防治工作報告的審議意見》指出的突出問題，組織常委會組成人員對“散亂污”企業取締、燃煤小鍋爐清零、黑臭水體治理等整治現場進行了實地視察、現場詢問；自7月起，結合環保世紀行活動，每月組織部分常委會委員和媒體記者深入未整改到位的現場，進行連續督辦，確保審議意見指出的問題、提出的建議得到及時整改落實。

（五）實行“三次票決制”，強化監督跟蹤問效問責。為增強監督剛性、提升監督實效，創新實行了“三次票決制”：對聽取審議的報告進行“審議票決”，對審議意見研究處理情況的報告進行“評議票決”，對年度內審議意見辦理落實情況的報告進行“問責票決”。年底，通過常委會組成人員、人大代表、部門負責人等投票推薦，從年度監督議題中選定6～8件問責票決事項。召開常委會會議，聽取主體責任部門辦理結果的報告，按照滿意、不滿意進行無記名投票。不滿意票占常委會組成人員40%以上者不予通過，責成整改后重新報告，并召開常委會會議重新票決。經兩次票決均為不滿意的，將依法啟動質詢、罷免等程序，對主體責任部門的主要負責人進行問責。2015年、2016年共年終票決重點審議意見辦理結果12項，其中滿意8項、基本滿意3項、不滿意再次票決1項。

二、問題及原因

（一）存在的問題

1．審議效果不理想。審議發言唱贊歌、提希望的多，擺問題、提批評的少；蜻蜓點水、泛泛而談的多，抽絲剝繭、分析原因的少；提不疼不癢“萬金油”意見的多。聯系實際提針對性建議的少。發言難以達到系統、準確、深刻的要求，導致審議意見缺乏真正能夠解決實際問題、推動工作改進的“高招”“妙招”，難以調動“一府兩院”辦理落實的主動性、積極性。有的政府部門主要負責人被要求列席會議，卻借口工作忙難以分身，讓副職甚至一般工作人員替會，致使分組審議時常委會組成人員不了解的問題無人現場解答、提出的建議無法現場分析論證，使審議效果大打折扣。

2．意見歸納不科學。按規定，常委會會議結束后，由相關工作機構負責對會議審議發言情況進行分析、歸納、整理。但在實際運作中，有的只是在調研報告和工作匯報等現成材料的基礎上作個別修改，有的只注重常委會領導的意見，對其他常委會組成人員的意見選擇性忽略，形成的審議意見沒有真正反映集體的真實意愿。還有的只對審議發言匯總羅列，沒有進行科學系統地歸納，甚至有的對專業性問題憑主觀臆斷，提出的建議“大而全”、可行性不高，降低了審議意見的實效性、可操作性。

3．跟蹤督辦不到位。在審議意見督辦時，一般只審查書面報告，運用實地視察、現場調研、督促檢查等手段少，深入實地督導檢查和跟蹤問效力度不夠，督辦流于形式，“重聽取輕落實”“重審議輕辦理”“文來文往”現象突出。對“一府兩院”研究處理、整改推進、落實效果等情況，有的“聽之任之”，很少過問。審議意見落實難、落實軟，時常出現“提了也白提”“說了也白說”的現象，在很大程度上挫傷了常委會組成人員審議發言的積極性、責任感。

4．績效問責不嚴格。對未能有效落實審議意見的缺乏制度化的約束機制和處理辦法，在最后的票決問責環節，雖然明確規定可以啟動質詢、特定問題調查等剛性監督手段，但實際操作中很少啟用，審議意見的提出與處理脫節，很多落實不到位，沒有達到應有效果。對人大負責牽頭督辦的委室的監督處于“真空”狀態，沒有考核、沒有約束，督與不督、督好與督孬一個樣，缺乏必要的責任追究機制，沒有調動起督辦的積極性。

（二）產生的原因

1．認識層面：有的人大常委會還沒有認識到審議意見所具有的法律效力，在運用上局限于就報告論報告，拘泥于“聽取”和“審議”，忽略甚至放棄了監督過程中應有的調查了解、審議評價、跟蹤監督、責任追究的綜合運用。有的認為“人大是二線”“多一事不如少一事”，不愿、不敢運用必要的跟蹤督辦和問責等剛性監督手段，致使人大監督權威弱化，為報告機關敷衍應付留下了空間。有的報告機關對人大監督的法律地位認識不清，沒有把審議意見辦理上升到貫徹落實法律的層面，認為工作報告完了，監督程序就結束了，審議意見辦理只是例行公事、走走程序，應付一下即可，導致產生“文來文往”、文字游戲、空口承諾等現象。

2．法律層面：監督法對審議意見作了明確規定，人大常委會組成人員的審議意見應交由“一府兩院”研究處理；“一府兩院”應當將研究處理情況報送人大專門委員會或工作機構征求意見后，向人大常委會提出書面報告。但是對審議意見的辦理程序規定得過于原則，可操作性不強；對各地人大常委會現在普遍采用的工作評議、滿意度測評等行之有效的監督方式沒有納入，導致各地在運用時存有顧慮；對違反該法的行為，沒有規定“直接且明確”的法律責任，導致很難引起監督對象的敬畏。法律法規的不健全，直接影響了審議意見的跟蹤問效。

3．體制層面：一是人大、政府關系不清。雖然法律規定人大有權監督政府及部門，但有的政府及部門認為重大問題是黨委決定的，只要向黨委負責就行了，接不接受人大監督無所謂。二是監督關系錯位。雖然法律規定政府每年度編制財政預算須向人大匯報，得到人大的審查批準，但在實際工作中，由于政府掌握財政支配權，人大在財政資金的使用上受制于政府，人大的一切監督活動支出須得到政府認可，否則無法得到財政支持。這種錯位的公共財政管理體制嚴重制約著人大對政府的監督。三是機構設置不合理。雖然人大有財政經濟、教科文衛、內務司法等多個專門委員會，但對應著“一府兩院”數十個部門，編制偏緊、人員不足的矛盾突出，很難適應繁重的監督工作需要。有的專職委員比例偏低，兼職委員因受時間、精力所限，難以全身心投入人大工作。缺乏精通法律、經濟、審計等專業知識的委員，對一些比較重要但專業性較強的議題，在信息獲取、發現問題等方面，遠遜于“一府兩院”及有關部門，影響著審議意見的跟蹤問效。

三、對策與建議

（一）固本培元，在提升履職能力上下功夫。打鐵還需自身硬。只有提高常委會組成人員的綜合素質和能力，才能保證人大監督的權威和效能。一要堅持會前學習。根據議題的安排，采取舉辦培訓班、研討會、專題講座和外出考察等靈活多樣的學習方式，學習黨的方針政策、國家法律法規和專業知識，彌補常委會組成人員自身的專業局限，為審議發言打好基礎。二要優化人員結構。防止和克服人事安排中人大是干部“終點站”的錯誤傾向，堅持老中青梯次配備，適當多吸納具有法律、經濟、審計等專業知識的優秀人才到人大工作，努力使常委會組成人員成為綜合型、專家型的群體。三要積極借用“外腦”。加快推進人大智庫建設，聘請法律、經濟、社會、文化等方面的專家學者，組建知識型、經驗型、實踐型的“智囊團”，為常委會組成人員提供專業性的咨詢服務。

（二）注重質量，在提高可操作性上下功夫。審議意見的質量直接影響監督的最終效果。要以推進問題解決為出發點和落腳點，切實提高審議意見的可操作性。一要堅持科學性與客觀性相統一。審議意見作為人大履行監督職能的文書載體，行文上要站在人大監督的角度，說好“人大話”“內行話”，既要觀點鮮明、條理清楚，又要邏輯順暢、措辭得當；既要不與法律法規相違背，又要符合客觀實際。二要堅持指導性與可操作性相統一。內容上要避免空話、套話，避免面面俱到、泛泛而談；簡明扼要、突出重點，抓住主要矛盾、直達問題要害；以條目式、清單式呈現，力求提出問題精準、改進措施具體、整改目標量化，既便于承辦單位研究處理，又便于人大跟蹤督辦。三要堅持全面性與集中性相統一。審議意見是集體的智慧，既要吸納常委會領導意見，又要注重歸納整理各位委員的意見。審議意見要經常委會會議或主任會議集體審議通過，確保嚴謹準確，真實反映集體意愿。

（三）把握關鍵，在跟蹤督辦落實上下功夫。審議意見的落實是人大監督的最終目的，抓好交辦督辦是重要保障。一要專文交辦更具時效性。審議意見形成后，及時交由“一府兩院”研究處理?！耙桓畠稍骸睉付▽ｉT的辦理機構，規范接收、登記、交辦、反饋等程序。對涉及多個部門辦理的，應指定牽頭部門，避免推諉扯皮。二要跟蹤督辦更具專業性。探索設立專門跟蹤督辦機構，對交辦的審議意見全程、動態跟蹤督辦。定期采取實地檢查、組織視察、專題調研等形式，強化現場督辦，及時發現、指出問題，提出解決建議，確保落實到位。三要實效問責更具嚴肅性。對不重視、消極應付、未按要求辦理，經票決為不滿意的，敢于啟用質詢、特定問題調查、罷免等剛性監督手段，加大問責剛性，維護審議意見的嚴肅性、權威性。

（四）健全機制，在強化績效評價上下功夫。實踐證明，開展績效評估能夠有效推進監督工作不斷優化，形成審議意見跟蹤問效的強大聚合力。一要科學制定評估標準。借鑒企業管理、行政管理等領域績效評價的經驗做法，結合人大工作實際，運用系統的方法，根據具體監督選題，通過在合法性、回應性、實效性等多個層面，科學設定評價指標，合理設計評分表格，建立全面的、量化的、可操作的評價體系。二要注重拓展評價主體。組織“一府兩院”及相關部門、人大常委會相關委室、人大代表、社會公眾、專家學者、第三方機構等廣泛參與，綜合運用方案分析、結果考察、滿意度測評、關鍵指標、前后對比、數據評定等評價方法，對審議意見跟蹤問效全過程及結果進行量化評分和定性分析，形成科學的綜合績效評價報告。三要切實提升評價實效。強化績效評價結果運用，充分發揮其在決策參考、監督問責、考核獎懲、改進工作等方面的作用，推動人大監督工作由單純的程序性監督向程序性和實質性監督相融合的方向邁進，不斷提高監督實效。

（五）全程公開，在匯聚監督合力上下功夫。公開是最好的防腐劑。通過社會公開和公民參與，不斷提高人大監督的透明度，增加審議意見辦理落實的壓力和動力。一要健全公開制度。探索完善審議發言同聲播發、表決現場直播、整改落實情況定期曝光、邀請公民和記者全程參與等行之有效的公開方式，實現審議意見跟蹤問效社會公開的規范化、常態化。二要拓展公開范圍。既要公開審議意見的內容，也要公開承辦單位處理情況，特別是辦理審議意見采取的措施和取得的實效，讓社會各界都能及時了解審議意見辦理動態，主動有序參與人大監督。三要匯聚監督合力。充分發揮新聞媒體的作用，對辦理認真、反饋及時、成效明顯的辦理單位加強正面宣傳報道，對辦理不力、敷衍了事、落實不到位的予以曝光，增強“一府兩院”及有關部門辦理的壓力和動力，提升人大監督的公信力和影響力。

（六）探索創新，在完善法律規范上下功夫。沒有規矩不成方圓。作為權力機關，遵循規矩、嚴格程序是人大履職行權的基本原則。建議：一要適時修訂相關法律法規。圍繞完善并細化監督方式具體程序，對監督法文本中“模糊條款”進行界定，對“原則條款”進行細化和解釋，對“新情況”“新問題”作出補充規定，把實踐證明行之有效的方式方法上升為法律規定，增加違法責任追究條款，增強監督審議意見辦理的規范性，更好發揮“良法善治”功能。二要制定地方監督法規。監督法規定，省、自治區、直轄市的人大常委會可以結合本地實際，制定監督實施辦法。但目前多數省市在這方面還是空白。我省應出臺監督條例，為各地人大監督工作開展提供更加有力的法律支持。三要創新建立相關制度。基層人大要大膽探索，不斷深化制度建設。把被實踐證明了的管用、實用的成功做法，及時上升為規章制度，固定下來、推廣開去，形成可復制的經驗，不斷加大審議意見跟蹤問效力度,打通人大監督的“最后一公里”。