特色小城鎮發展的困境與路徑

◎秦琴

黨的十九大提出，要實施區域協調發展戰略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。目前小城鎮建設仍然是我國特色城鎮化發展戰略中的短板，住建部分兩批公布特色小鎮名錄，形成了示范效應，特色小城鎮發展進入“黃金期”。利用好政策機遇，在城市網的節點處，以現有的建制鎮（鄉、街道）和社區（村）為基礎發展特色小城鎮，既能提升城鎮化發展水平，又是推動經濟高質量發展的重要手段。

價值定位

從實現區域協調發展的角度分析，特色小城鎮建設在我國城鎮化發展道路上不可或缺。無論是城市群或者城鎮群的發展，還是鄉村振興戰略的實現，特色小城鎮都是重要的組成部分，認清特色小城鎮建設對于我國城鎮化的價值是十分必要的。

1.順應城鎮化發展的普遍規律

從世界城鎮化的發展歷程來看，農村人口涌入城市，并真正成為城市居民的城鎮化過程，主要將經歷人口結構、經濟結構、地域空間和生活方式的轉型。

（1）人口結構的轉型。“納瑟姆曲線”認為，當城鎮化率在30%-70%之間，該區域處于城鎮化快速發展階段。其中，城鎮化率介于30%-50%之間時，社會生產表現為供不應求；當城鎮化率超過50%，城鎮化率雖然仍保持增長，但增長速率卻逐步下降，社會生產主要表現為有效供給不足。為解決社會生產相對過剩和有效供給不足的問題，發展高附加值、創新型產業是可行之策，而特色小城鎮建設正是以培育特色鮮明的產業為依托。

（2）經濟結構的轉型。以美國經濟學家錢納里為代表的結構學派發現，產業結構、就業結構和城鎮化水平的變化應當是一致的，否則將相互制約發展。我國產業發展不均衡、結構不優、高科技含量及附加值較低等問題也正在制約城鎮化的發展。特色小城鎮發展應以宜居和宜業為目標，充分發揮人的創造性和創新能力，推動高端產業的快速發展，形成如日本豐田城之類的產業、人口集聚的特色小鎮。

（3）地域空間的轉型。發達國家的城鎮化土地利用模式可以分為以西歐和日本為代表的集約型、以北美和大洋洲為代表的分散型、以北歐和南歐為代表的介于集約和分散之間的中間型。根據地少人多的國情，在以城市群為依托的總體戰略布局下，選擇集約型和中間型的土地利用方式是符合我國國情的。集約型和中間型方式的實現，都需要小城鎮作為其有益的補充，而不是過分地進行大城市的擴張，尤其是在大城市之間，需要一些小城鎮作為連接點。

（4）生活方式的轉型。生活在特色小城鎮的人們已由最初的“基本的物欲需求”上升為“豐富的精神需求”。在其居住和生活的往往是某個特定的人群或者特定的階層，他們有共同的話題、共同的作息，甚至有些價值觀、道德觀和審美觀都十分相近，特色小城鎮成為豐富人們精神世界、享受更加美好生活的重要載體。

2.根治各類城市病的關鍵鑰匙

“城市病”發生的癥結并非城市人口的大量涌入，而是城市經濟的質量和效益不高。以北京、東京和紐約為例，北京的人口數量和面積都居于東京和紐約之間，但東京單位面積上的GDP是北京的8倍，紐約是北京的5倍，東京的人均GDP是北京的3倍，紐約是北京的4倍。城市規模相當，經濟質量和效益卻難以匹敵。國外城鎮化發展的經驗表明：特色小城鎮的開發大多是位于產業鏈的兩端，也就是微笑曲線的兩端，具有更高的附加值，成功的特色小城鎮往往可以通過創新能力的提升治愈各類城市病。

3.破解農村空心化的重要手段

中西部地區是我國農村空心化問題較為嚴重的區域，農村空心化的根源之一是城鄉公共服務供給的差別。建設能夠提供更多的收入和更好的公共服務的重要載體之一的特色小城鎮，可以成為破解農村人口、資源、科技及金融等空心化問題的重要手段。

面臨的困境

1.土地資源的制度性分割

目前，增減掛鉤政策是現行法律框架下解決我國城鎮化過程中用地瓶頸的主要方式。增減掛鉤政策的執行主體是政府，進城農民并不能自主地對宅基地和承包地實行占補平衡。因此，進城農民在城市和農村兩頭占地的困境并不能得到有效地改善，土地資源被人為地進行制度性分割。由于土地制度的約束，城市面臨著建設用地剛性增長，農村面臨著耕地逐年減少的困境，但農村居民還有大量房屋閑置廢棄，土地也無法加以有效利用。按照“建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉用地布局更合理”的總目標，在確保耕地占補平衡的情況下，探索一套適合農民自主實現增減土地平衡的制度體系，解決建設用地指標供給與需求的矛盾，是破解制約特色小城鎮發展的關鍵性問題。

2.特色資源的先天性不足

西方發達國家的城鎮化比較注重保存建筑特色、民風民俗特色等。而我國農村和城市社會經濟結構卻是在工業化迅速發展的進程中快速解構，這種快速解構的方式使得農村和城市的差異不再明顯，失去了原有的特色。因此，中國式的城鎮化發展軌跡中更多地表現為特色資源的先天發育時間不夠，發育不足。具體表現有三：一是特色資源挖掘的雷同性，主要表現為資源挖掘的同質化。二是特色資源開發的單一性，主要表現為特色小城鎮的定位大多集中于旅游特色資源的挖掘。三是特色資源利用的短視性，主要表現為產業發展模式的不可持續性。這種特色小城鎮開發利用資源的短視性和急功近利性，最終將導致特色小城鎮發展很難達到最初的目標。

3.利益資源的行政性干預

由于條塊式的行政區劃具有明顯清晰的地域界限，這就產生了利益資源向高經濟能量梯度區域聚集等問題，相關利益資源配置會受到地域的限制。主要表現為：一是區域間的利益沖突。表現為省、自治區和直轄市區域之間，因行政區劃造成了區域間利益資源分配過多地受到行政性干預。二是區域內的利益沖突。表現在省、自治區和直轄市區域內部的相關利益資源更多地向核心區域、省會城市、地州市的中心城區傾斜，而鮮少顧及其周邊的小城鎮和偏遠地區等。

路徑探索

特色小城鎮的建設和發展是一個長期的過程。為推動特色小城鎮的發展，補齊我國城鎮化發展中的“短板”和“弱項”，建議從規劃、文化、生態、產業和體制五個方面不斷探索適合我國國情的特色小城鎮發展之路。

1.堅持規劃先行，減少人為阻滯

（1）強化規劃的民主性。關于公民參與城市規劃的編制，迄今為止仍然是難題。聘請獨立的第三方機構和個人進行監督，通過利益團體的組織化，實施部分公民參與的有限民主是符合當下我國國情的。

（2）強化規劃的科學性。我國從2014年開始在部分城市推行“三規合一”試點，這種“三規合一”的改革思路，可以大大提升規劃的科學性。但試點的效果都不太理想，歸結原因是試點城市的區域過大，情況復雜，因此，從村和鄉鎮一級推行“三規合一”試點，更為合理。

（3）強化規劃的法治化。以法治化手段增強規劃對本級政府以及公民的剛性約束，降低因領導層決策失誤和公民個人利益沖突等帶來的風險。

2.打造特色產業，優化產業結構

（1）找準需求。根據特色消費群體的特殊需求，挖掘特色市場，量身打造相應的產業，產業選擇宜小而精，而不應當大而全。從產業發展方向來看，可以從高端第三產業、先進制造業和現代農業方面努力。從主題選擇來看，應當包括科技、健康、教育、貿易和雙創等，切忌“攤大餅”。

（2）多元融資。特色小城鎮建設需要大量的資金投入，且投資的回報周期相當長，完全依靠政府投入顯然不合實際。而從目前各地已經出臺的制度來看，將企業尤其是大型企業作為投融資對象難度較大，因此，開拓多元的投融資結構，尤其是引導公民自籌自建，將城鎮化建設的重心下移至公民，而不是過分地倚重于政府，形成政府、公民和企業共同參與，利益風險共擔的長效融資機制尤為關鍵。

（3）持續創新。特色小城鎮的建設和發展不是一蹴而就的，要經歷較長的發展周期，這個長周期要不斷開拓市場和適應消費群體新的需求。

3.厚植文化根基，積淀人文底蘊

（1）吸收優秀傳統文化精髓。在特色小城鎮建設中，注重弘揚我國優秀傳統文化，培育良好的民風民俗是基礎。

（2）創新發展鄉鎮特色文化。在傳承我國優秀傳統文化和弘揚社會主義先進文化的基礎上，創造良好的文化氛圍，形成具有特色的物質文化、精神文化和心理文化，服務特色小城鎮的發展。

4.堅守生態底線，確保綠色宜居

（1）以保護生態環境為基礎。特色小城鎮建設一定是在保護的基礎上談發展，而不能為了發展去破壞城鎮原有的生態系統，再進行修復，陷入到不可持續的惡性循環。

（2）以宜居為目的。從各地發布的特色小城鎮建設指導意見來看，大多參照浙江模式，提出了旅游特色小城鎮應當按國家4A級景區的標準建設，其他特色小城鎮應當按照3A級景區標準建設，這對特色小城鎮建設存在一定的誤導。3A和4A級景區建設的標準是針對旅游景區的質量等級劃分的，評價的是旅游資源、景區接待能力等方面的質量，而特色小城鎮建設的目的應當是宜居，這兩者并不等同。因此，用《宜居城市科學評價標準》來建設特色小城鎮更為適宜。

5.推進體制創新，保障優化運轉

（1）強鎮擴權。鄉鎮是我國行政體系中最基層的單位，要賦予基層政府更多的自主權，這是特色小城鎮持續發展的關鍵所在。

（2）區域聯動。打破行政區劃的限制，建立跨行政區劃的合作，以城市群和城鎮群為依托，逐步弱化政府在資源配置中的作用，促進要素在區域內和區域間自由流動，這是特色小城鎮發展的重要支撐。

（3）制度建設。關于特色小城鎮建設的保障性制度建設目前基本上處于空白，建議從人才、投融資和土地等方面盡快建立相應的制度。