城市托育難出路在哪

吳斌 趙蘭濤

城市3歲以下嬰幼兒入托率僅4.1%

2017年是我國(guó)“全面兩孩”生育政策實(shí)施的第二年，也是政策效果完整顯現(xiàn)的第一年。官方統(tǒng)計(jì)顯示，2017年我國(guó)出生人口1723萬(wàn)人，2016年出生1786萬(wàn)人。2017年出生人口中，二孩占比首次超過(guò)一孩占比的現(xiàn)象引發(fā)關(guān)注。

“未來(lái)隨著生育政策調(diào)整效應(yīng)的不斷減弱，預(yù)計(jì)一孩生育水平對(duì)總體生育水平將發(fā)揮更為重要的作用?！币幻麑＜覍?duì)當(dāng)前人口形勢(shì)分析。而擺在眼前的問(wèn)題是，伴隨著計(jì)劃生育政策和理念的徹底轉(zhuǎn)型，很多生育的配套政策都還沒(méi)跟上，比如0～3歲嬰幼兒托育政策至今在頂層設(shè)計(jì)上還是空白。這直接影響了地方在解決0～3歲嬰幼兒托育問(wèn)題上的行動(dòng)力。

18省份提出加大幼兒園建設(shè)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，要在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。其中“幼有所育”被擺在最前面的位置上。

據(jù)觀察，這句話也被寫(xiě)入了江西、山東、河北、福建、寧夏、陜西、青海、云南、甘肅等十多個(gè)省區(qū)的政府工作報(bào)告之中。

但對(duì)“幼有所育”的理解，更多省份關(guān)注的還是3～6歲的學(xué)前教育。在31個(gè)省份當(dāng)中，共有21個(gè)省份在2018年的工作計(jì)劃中提到了“學(xué)前教育”；有18個(gè)省份明確提出加大幼兒園建設(shè)力度的任務(wù)。

“全面兩孩”政策實(shí)施至今兩年多，不少省份在2018年關(guān)注到保障學(xué)位需求的壓力。在廣東省兩會(huì)期間，廣東省教育廳廳長(zhǎng)景李虎披露，隨著“全面二孩”生育政策的實(shí)施、戶籍制度的改革、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，學(xué)前教育學(xué)位供給壓力越來(lái)越大，預(yù)測(cè)2020年廣東學(xué)前教育在園幼兒將達(dá)到519萬(wàn)，而2019年廣東將迎來(lái)“二孩”入園小高峰，需要增加近30萬(wàn)個(gè)學(xué)前教育的學(xué)位。

“年內(nèi)新增學(xué)位3萬(wàn)個(gè)左右，積極應(yīng)對(duì)學(xué)齡人口變化，”北京市政府也提出目標(biāo)，“堅(jiān)持公辦民辦并重，創(chuàng)新財(cái)政投入方式，大力發(fā)展普惠性幼兒園。”北京市委書(shū)記蔡奇在參加北京兩會(huì)討論中介紹，到2020年全市適齡兒童約有45萬(wàn)人，外來(lái)常住適齡兒童約有20萬(wàn)人，以目前的入園率將出現(xiàn)18萬(wàn)以上的學(xué)前學(xué)位缺口?！耙膭?lì)多元辦園，增加數(shù)量、增加學(xué)位、合理布局。要注重學(xué)前教育的內(nèi)涵發(fā)展，保證幼師隊(duì)伍穩(wěn)定”，蔡奇說(shuō)。

更多的省區(qū)市提出了新改擴(kuò)建幼兒園的具體數(shù)量任務(wù)。比如，海南提出“新建、改擴(kuò)建幼兒園30所，提高普惠性幼兒園覆蓋率”；上海提出年內(nèi)“新建和改擴(kuò)建35所幼兒園”；天津提出“新建改擴(kuò)建100所幼兒園”；廣西提出“今年新建、改擴(kuò)建幼兒園150所”；浙江提出“提升學(xué)前教育質(zhì)量，新建、改擴(kuò)建200所幼兒園，撤并一批薄弱幼兒園，全面整治城鎮(zhèn)住宅小區(qū)配套幼兒園”。

還有一些省份在提出目標(biāo)任務(wù)的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了機(jī)制建設(shè)。比如福建要求省級(jí)財(cái)政支持新建公辦幼兒園100所，健全政府購(gòu)買(mǎi)普惠性民辦幼兒園教育服務(wù)機(jī)制；甘肅提出“落實(shí)城鎮(zhèn)新建小區(qū)配建幼兒園政策”；四川則在政府工作報(bào)告中詳細(xì)提出了“一村一幼”和“民族自治地區(qū)15年免費(fèi)教育”政策，在免費(fèi)義務(wù)教育基礎(chǔ)上，免除民族自治地區(qū)51個(gè)縣（市）在園幼兒保教費(fèi)。

力度最大的是山東。山東在政府工作報(bào)告中提出，“啟動(dòng)第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，年內(nèi)新建改擴(kuò)建幼兒園2000所以上，新增幼兒園學(xué)位50萬(wàn)個(gè)以上”。

上海成為“托育服務(wù)”先行者

和3～6歲的學(xué)前教育得到了中央部門(mén)的統(tǒng)籌規(guī)劃和各省份的積極響應(yīng)不同，0～3歲的嬰幼兒照護(hù)和托育問(wèn)題幾乎還是一片空白。

隨著中國(guó)家庭規(guī)模小型化、結(jié)構(gòu)核心化和居住方式分離化的社會(huì)轉(zhuǎn)變，家庭照料能力弱化、女性職業(yè)發(fā)展意愿強(qiáng)烈、撫育成本上升、科學(xué)育兒觀念發(fā)展等問(wèn)題非常普遍，嬰幼兒家庭對(duì)托育服務(wù)需求日趨強(qiáng)烈。

據(jù)了解，國(guó)內(nèi)幼兒園曾一度設(shè)有托班，招收2～3歲的幼兒。但近年來(lái)，由于各地學(xué)前教育資源總量不足，且教育部對(duì)3～6歲學(xué)前教育入園比例有明確要求，而對(duì)3歲以下托育沒(méi)有比例要求，使得多數(shù)幼兒園取消托班，只招收3歲以上幼兒。在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，資源更為匱乏，幼兒園甚至只收4歲以上的幼兒入園，3歲以下嬰幼兒服務(wù)基本缺失。

國(guó)家衛(wèi)計(jì)委家庭司2016年委托研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展的“3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查”發(fā)現(xiàn)，目前，城市3歲以下嬰幼兒在各類托育機(jī)構(gòu)的入托率僅為4.1%。未入托育機(jī)構(gòu)的主要原因是“附近沒(méi)有接收3歲以下孩子的托育機(jī)構(gòu)”（30.1%）和“費(fèi)用太高”（21.6%）。

“嬰幼兒托育服務(wù)資源匱乏”的問(wèn)題已經(jīng)引起中央注意，2017年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出了“解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問(wèn)題”。

但系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)缺乏，導(dǎo)致地方開(kāi)展工作困難。據(jù)觀察，在31個(gè)省份的政府工作報(bào)告中，只有上海、江蘇、福建、湖北、陜西、青海、安徽、貴州8個(gè)省份提及了嬰幼兒照護(hù)和托育的內(nèi)容。

福建、青海、陜西基本上沿用了中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的表述；湖北提出“提高嬰幼兒照護(hù)和兒童發(fā)展需求保障能力”；江蘇的提法則是“推進(jìn)嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)”；安徽的政府工作報(bào)告提出未來(lái)五年內(nèi)，要“大力發(fā)展普惠性托育服務(wù)事業(yè)”；貴州則是將“制定實(shí)施兒童早期教育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃”列入了2018年的重點(diǎn)工作。

在所有省區(qū)市當(dāng)中，只有上海在政府工作報(bào)告中提出解決嬰幼兒照護(hù)問(wèn)題的具體辦法和任務(wù)——開(kāi)辦20個(gè)社區(qū)幼兒托管點(diǎn)。

上海明確托育管理由教育部門(mén)牽頭。據(jù)悉，今年上海市教委還將牽頭成立上海市托幼工作聯(lián)席會(huì)議制度，制定3歲以下嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，鼓勵(lì)多樣化的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)托育管理，并將嬰幼兒家庭平均每年接受相關(guān)育兒指導(dǎo)的頻次由4次增加到6次。

呼吁明確托育服務(wù)主管部門(mén)

各界對(duì)托育政策的期待由來(lái)已久。

2017年的海南省兩會(huì)上，東方市代表團(tuán)提出了“關(guān)于構(gòu)建托育公共服務(wù)體系的建議”，建議“加強(qiáng)托育公共服務(wù)的供給，明確托育公共服務(wù)地位，政府應(yīng)逐步將0～3歲幼兒教育納入義務(wù)教育的范圍，加大投入”。

地方政府部門(mén)的態(tài)度更多是“等上面的政策”。海南省教育廳回復(fù)這份建議時(shí)表示，目前我國(guó)未出臺(tái)托兒所、親子班及早教中心等其他學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的審批管理辦法或相關(guān)法律條例，未明確此類托育機(jī)構(gòu)審批、管理權(quán)限。隨著“全面兩孩”政策的實(shí)施以及家長(zhǎng)對(duì)早教的重視，托兒所、早教中心等機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)需求將會(huì)擴(kuò)大，我們將在國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)基礎(chǔ)上，抓好各項(xiàng)工作的貫徹落實(shí)。

2017年的全國(guó)兩會(huì)上，至少40位人大代表和政協(xié)委員以及全國(guó)婦聯(lián)提交了有關(guān)0～3歲嬰幼兒托育的建議。一些代表委員建議首先要明確0～3歲托育的主管部門(mén)。這些建議絕大部分被提交到了當(dāng)時(shí)的國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委來(lái)答復(fù)。

但衛(wèi)計(jì)委在答復(fù)一位代表建議時(shí)表示，目前，我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)工作沒(méi)有明確的主管部門(mén)，相關(guān)政策、法律、法規(guī)等還不健全。嬰幼兒托育服務(wù)工作涉及多部門(mén)職能，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)，確需明確各相關(guān)部門(mén)職責(zé)。

據(jù)民進(jìn)中央了解，由于沒(méi)有明確主管部門(mén)，民辦的托育機(jī)構(gòu)更是創(chuàng)辦無(wú)“路”。一些企事業(yè)單位開(kāi)辦的日間照料中心、在工商部門(mén)注冊(cè)開(kāi)展全日制托育服務(wù)的早教中心及社區(qū)小型托育機(jī)構(gòu)多因難以獲得許可，或被叫停，或成為“黑園”。

托育服務(wù)到底由哪個(gè)部門(mén)來(lái)管，眾人有不同意見(jiàn)。一些人認(rèn)為，作為學(xué)前教育的一部分，托育應(yīng)該由教育部門(mén)來(lái)統(tǒng)籌管理，不過(guò)另外一些人則認(rèn)為，0～3歲的托育不是看管孩子這么簡(jiǎn)單，其中涉及兒童早期發(fā)展，和3～6歲的學(xué)前教育是兩回事。

一名在兒童早期領(lǐng)域工作多年的專家說(shuō)，實(shí)際上兒童早期發(fā)展不是教育兒童，而是教育家長(zhǎng)，讓家長(zhǎng)能夠科學(xué)健康養(yǎng)育，由衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)（即現(xiàn)在的衛(wèi)生健康部門(mén)）來(lái)牽頭似乎更合適。