銀保合并開啟監(jiān)管新時(shí)代

姜鑫 胡艷明

隨著兩會(huì)日程的不斷深入，宛若一聲春雷的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革方案終于落地，似情理之中又在意料之外。

一個(gè)新的監(jiān)管時(shí)代即將拉開帷幕。

隨著兩會(huì)日程的不斷深入，宛若一聲春雷的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革方案終于落地，似情理之中又在意料之外。

3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會(huì)議審議。針對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，方案提出將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，不再保留銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，并將兩會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。

20余年分業(yè)監(jiān)管實(shí)踐過后，一切恰似回到起點(diǎn)。一個(gè)順應(yīng)金融行業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一監(jiān)管序幕初現(xiàn)，在金融行業(yè)前進(jìn)的洪流中，或許將看見更加有力、更具協(xié)調(diào)性、更廣覆蓋面的監(jiān)管面孔。

在去年國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡稱“金融委”）橫空出世后，中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)即將誕生，新的“一委一行兩會(huì)”監(jiān)管格局至此形成。

在金融領(lǐng)域研究人士看來，或許這并不是終點(diǎn)，改革一直在路上，金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營下，統(tǒng)一監(jiān)管乃大勢所趨。

“目前的調(diào)整來看，是國務(wù)院在頂層設(shè)計(jì)上做了一個(gè)手術(shù)，不僅僅是在金融這一個(gè)行業(yè)，而是對國務(wù)院整個(gè)機(jī)構(gòu)的通盤考慮下進(jìn)行的，金融監(jiān)管格局未來還會(huì)有更多的可能性。”武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新表示。

而伴隨著這些的，還有“一行兩會(huì)”監(jiān)管重心的下沉，放權(quán)的同時(shí)，監(jiān)管的力量也在增強(qiáng)。

怎樣的金融街15號

“1998～2018，二十歲，風(fēng)華正茂的年紀(jì)”，有人在朋友圈曬出與保監(jiān)會(huì)的合影，并作出這樣的感慨。

就在今年十九屆三中全會(huì)召開之后兩會(huì)召開之前，鑫茂大廈西側(cè)的“中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”幾個(gè)字似乎成了網(wǎng)紅，記者在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，每隔幾分鐘就有人站在牌子前合影留念。據(jù)大廈門口保安介紹稱，合影者多以大廈內(nèi)部工作人員為主，但也有不少人專門騎自行車來拍照。

而在消息公布過后，合影者更多，甚至需要排隊(duì)。與保監(jiān)會(huì)牌子合影留念照片一起刷遍保險(xiǎn)從業(yè)人士朋友圈的，還有一張保監(jiān)會(huì)1998年掛牌的照片。那一年，被稱為保險(xiǎn)行業(yè)里程碑式發(fā)展的一年。

跌宕起伏20年的保險(xiǎn)分業(yè)監(jiān)管即將畫上句號，金融界人士再提起金融街15號時(shí)，也將無須再強(qiáng)調(diào)南門或北門了，其辦公所在地鑫茂大廈即將迎來一個(gè)統(tǒng)一的牌匾。

接近監(jiān)管層的人士表示，對于這一合并結(jié)果，內(nèi)部工作人員已有預(yù)期，合并過后可能需要進(jìn)行分流。

目前銀監(jiān)會(huì)下設(shè)27個(gè)部門，除辦公廳、政策研究局、審慎規(guī)制局、現(xiàn)場檢查局、法規(guī)部普惠金融部、信科部、創(chuàng)新部、消保局等職能部門，還有按照所監(jiān)管銀行的性質(zhì)分類而設(shè)有政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農(nóng)村金融部和外資銀行部。

而保監(jiān)會(huì)現(xiàn)內(nèi)設(shè)15個(gè)部門，除辦公廳、發(fā)展改革部、政策研究室、法規(guī)部、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部（償付能力監(jiān)管部）等職能機(jī)構(gòu)，還設(shè)有財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)監(jiān)管部（再保險(xiǎn)監(jiān)管部）、人身保險(xiǎn)監(jiān)管部等因業(yè)務(wù)性質(zhì)而設(shè)的部門。

可以看出，兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)部門設(shè)定的思路并不盡相同。如何實(shí)現(xiàn)兩會(huì)最小成本的融合與協(xié)調(diào)，是市場關(guān)心的一個(gè)問題。

統(tǒng)一監(jiān)管大幕拉開

“改革永遠(yuǎn)在路上。”在瑞穗證券亞洲公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光看來，這是中國金融監(jiān)管史上一個(gè)重要的監(jiān)管節(jié)點(diǎn)。“過去我們走分業(yè)監(jiān)管、分業(yè)發(fā)展的路數(shù)，是因?yàn)槌虡I(yè)銀行以外的包括保險(xiǎn)、資本市場的不太發(fā)達(dá)，所以通過分業(yè)監(jiān)管、分業(yè)發(fā)展的推動(dòng)保險(xiǎn)和資本市場的發(fā)展。經(jīng)過多年的快速發(fā)展，使得整個(gè)中國的金融體系風(fēng)險(xiǎn)由原來的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，逐步過渡到機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)并存的時(shí)代。”社科院金融研究所與金融研究室副主任尹振濤說。

而證監(jiān)會(huì)所監(jiān)管的重點(diǎn)是以透明度和信息披露為核心的市場風(fēng)險(xiǎn)，因此，在吳曉求看來，合并銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)之后機(jī)構(gòu)監(jiān)管會(huì)有所強(qiáng)化——更加關(guān)注資本是否充足的風(fēng)險(xiǎn)。“‘一行兩會(huì)’的這個(gè)模式應(yīng)該說是適應(yīng)了新的中國金融的變化。”

除即將誕生的中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)外，另一個(gè)備受關(guān)注的是去年11月成立的金融委。正如央行行長周小川在3月9日答記者問時(shí)所說，金融監(jiān)管改革的思路在2017年7月的全國金融工作會(huì)議上已經(jīng)逐漸明確，而金融委正是金融工作會(huì)議后的第一個(gè)產(chǎn)物。

作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，金融委被賦予了審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃、統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關(guān)事項(xiàng)等多項(xiàng)職能。“金融委有點(diǎn)像超級央行的概念，加之幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對整個(gè)金融市場負(fù)責(zé)，在這個(gè)框架下，人民銀行的宏觀審慎管理、貨幣政策決策權(quán)不斷加強(qiáng)，以前是按機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)管，但是對產(chǎn)品的監(jiān)管和功能監(jiān)管是有缺失的，以后可能會(huì)強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。”沈建光預(yù)計(jì)。

或許在“一委一行兩會(huì)”的新態(tài)勢下，一個(gè)順應(yīng)金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的統(tǒng)一監(jiān)管序幕已經(jīng)初露矛頭，未來的金融監(jiān)管會(huì)有怎么樣的變化？

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險(xiǎn)研究室副主任朱俊生表示，將中國銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入人民銀行，這意味著銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)將更可能超越本行業(yè)的部門利益，有助于明確銀行、保險(xiǎn)監(jiān)管的監(jiān)管目標(biāo)，即主要立足于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與消費(fèi)者保護(hù)，而不是行業(yè)發(fā)展，有助于解決此前存在的監(jiān)管部門行業(yè)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)控制、消費(fèi)者保護(hù)之間的角色沖突，對于打破不同監(jiān)管部門之間的監(jiān)管真空與監(jiān)管套利具有積極的意義。同時(shí)，新的職能劃分強(qiáng)化了人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能。這在理論上有助于增加貨幣政策與審慎監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)配合，賦予了央行應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的手段。

應(yīng)變大資管時(shí)代

“監(jiān)管框架清晰，利于行業(yè)穩(wěn)健增長。”中信證券金融分析師肖斐斐認(rèn)為，新的監(jiān)管體系將有助于填補(bǔ)監(jiān)管真空，降低系統(tǒng)性金融；統(tǒng)一監(jiān)管口徑，明確經(jīng)營目標(biāo)。整體而言，監(jiān)管格局最終會(huì)導(dǎo)致盈利模式發(fā)生系統(tǒng)性變化，從粗放增長向?qū)徤靼l(fā)展轉(zhuǎn)型。

在肖斐斐看來，監(jiān)管體制的背后是金融市場及發(fā)展重心的變化。此前“一行三會(huì)”監(jiān)管格局歸因于20世紀(jì)90年代之后的金融業(yè)務(wù)專業(yè)化趨勢：部分金融監(jiān)管職能相繼從人民銀行剝離，并在1992、1998和2003年成立證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)，央行主司貨幣政策與宏觀調(diào)控，三會(huì)則負(fù)責(zé)具體的金融監(jiān)管。

隨著利率市場化改革的推進(jìn)及金融工具創(chuàng)新熱潮的持續(xù)，國內(nèi)金融業(yè)呈現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢。而自2012年起，包括開閘開放了期貨、證券、基金資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，放開險(xiǎn)資投資、啟動(dòng)銀行資產(chǎn)管理計(jì)劃試點(diǎn)等多項(xiàng)政策先后頒布，金融行業(yè)呈現(xiàn)出前所未有的態(tài)勢，一個(gè)大資管時(shí)代到來。

由于各類金融機(jī)制、金融產(chǎn)品、金融業(yè)務(wù)之間存在著很強(qiáng)的替代性和互補(bǔ)性，金融活動(dòng)很容易受到其他相關(guān)金融機(jī)制的制約，但分業(yè)監(jiān)管通過行政機(jī)制將這種金融機(jī)制和金融產(chǎn)品之間的相互依存相互制約——轉(zhuǎn)變成金融監(jiān)管部門之間的行政關(guān)系，也引致了系列不協(xié)調(diào)。

在談到金融改革背景時(shí)，周小川就曾表示，他個(gè)人有兩個(gè)體會(huì)，一個(gè)是過去的監(jiān)管體制出現(xiàn)了一些空白，這些空白可能需要盡快填補(bǔ)；第二個(gè)是金融監(jiān)管一些規(guī)則出現(xiàn)了一些缺陷，需要增強(qiáng)金融規(guī)則的制定。此外，還有一些已經(jīng)發(fā)生的金融機(jī)構(gòu)或者準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)需要抓緊進(jìn)行處置，維持金融系統(tǒng)的健康。

面對套利和監(jiān)管空白，更需要針對市場發(fā)展框架進(jìn)行監(jiān)管層面的調(diào)整。為進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，2017年，第五次全國金融工作會(huì)議提出“推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”。

一個(gè)新的金融監(jiān)管框架的架構(gòu)初步形成，如何進(jìn)行整合無疑是項(xiàng)復(fù)雜的課題。“比較合理的是一步一步來，一步到位可能困難會(huì)更多一些。”沈建光表示。