中巴經濟走廊水電投資項目征地補償風險研究

韓海亮，盧東升，安孝彬

(1.三峽國際能源投資集團有限公司，北京100033；2.上海勘測設計研究院有限公司，上海200434)

0 引 言

卡洛特(Karot)水電站項目是中國長江三峽集團(以下簡稱“三峽集團”)在巴基斯坦投資的第一個海外綠地水電項目，也是三峽集團作為有擔當的國有企業踐行建設“海外三峽”目標，積極響應“一帶一路”戰略，并被列入“中巴經濟走廊”優先實施能源合作的項目。該水電站裝機容量為720 MW，是單一發電任務的水電項目。采用建設-擁有-經營-轉讓(BOOT)模式，除三峽集團資金外，還通過絲路基金和國際金融公司(International Finance Corporation， IFC)多重融資渠道進行融資，建設期為5年，商業運營期為30年。

卡洛特水電站項目位于巴基斯坦旁遮普省和自由克什米爾地區(AJ&K)界河——吉拉姆河(Jhelum)上，項目征地涵蓋兩岸，征地面積共計為1 103 hm2。根據巴基斯坦《征地法案1894》，對于公共用途的項目，征地工作由鄉鎮級的土地征收官代替項目公司負責各項實物指標調查，并依據征地法案開展征地工作。由于卡洛特水電站項目征地隸屬于不同的行政區劃，加之自由克什米爾地區高度自治的特殊性，該水電站項目征地工作存在諸多潛在的風險因素。

1 全過程風險管理

風險，從這一概念的提出便深深地帶有其歷史性和不確定性，并與潛在發生的損失密不可分[1-2]。歷史性體現在其時間和空間因素方面。即，位于不同的時間階段和空間界限中，潛在的風險因素呈現巨大的差異性；而不確定性體現在其存在和發生的客觀性和主觀性方面[3- 4]。

V.M.R Tummala教授等提出的RMP風險管理過程方法包含風險識別、分析、評估、控制及監測等5個核心程序，且根據項目所處的不同階段，呈現為一個動態的螺旋式上升的PDCA(Plan-Do-Check-Action，PDCA)過程[5]。

圖1 風險管理過程[5]

全過程風險管理旨在從整體角度出發，運用風險管理方法對被研究對象發展的整個過程進行風險識別、分析和評估，并對整個風險鏈條的各階段風險因素進行管控和監測，從而有效地減少由風險帶來的損失。

表1 土地補償定價階段主要風險因素

2 風險分析

征地移民問題歸根到底是一個復雜的社會問題，但其經濟性的表現最為凸顯，補償方式和標準往往成為引發廣泛社會事件和學者研究的重點[6]。尤其是在非自愿移民領域，征地的經濟性研究將成為學術研究的重要對象[7]。

卡洛特水電站項目征地覆蓋旁遮普省和AJ&K地區兩個行政區域，兩岸地方政府分別依據相關法律、政策組成定價委員會，綜合考慮這兩個區域近年來土地交易價格及潛在價值、經濟發展增長指數以及通貨膨脹率等多方面因素制定征地補償標準且兩岸補償標準相差甚異。因此，隨著征地補償工作推進，其整個過程的不同階段呈現出不同的風險因素。

2.1 土地補償定價階段風險分析與評估

根據巴基斯坦《征地法案1894》，征地補償定價標準由政府部門主導制定，屬于政府行為。在該階段，兩岸地方政府制定的補償標準相差迥異，由此引發來自各利益相關方在征地補償方面的潛在風險。其主要來自地方政府、移民、項目公司、中央政府、IFC和非政府組織(Non-Governmental Organization， NGO)等，主要風險因素分析如表1所示。

2.2 移民搬遷階段風險分析與評估

移民搬遷是移民用行動認可、接收征地補償的行為，也是踐行、支持項目建設的舉措。依據中央政府提出的建設性解決方案，建議項目公司遵循“就高不就低”原則，按照工程兩岸統一標準支付補償費用，并在運營期電價審核階段對由此增加的項目征地補償費用發生的真實性予以證明。在該階段，方案的可執行度，以及各相關方支持、實施程度，都對征地補償過程帶來來自中央政府、地方政府、項目公司和移民等方面的潛在風險，主要風險因素見表2。

2.3 監督評估階段風險分析與評估

移民搬遷完成后，征地補償程序進入監督評估階段。在該階段，依據巴基斯坦相關電力投資政策，準備、完善征地補償的所有費用憑證證明，并在運營期電價審核階段提交巴基斯坦電力監管部門審核。其中，來自項目公司、地方政府和中央政府的潛在風險主要集中于征地補償費用證明文件的真實性、合規性和完備性等方面，主要風險因素如表3所示。

表3 監督評估階段主要風險因素

3 主要防范措施

3.1 防范來自中央政府的風險措施

以巴基斯坦私人電力與基礎設施委員會(Private Power & Infrastructure Board， PPIB)為代表的巴基斯坦中央政府，代表國家負責推進私人電力設施的開發。即：作為卡洛特水電站項目政府直接主管部門，旨在推進項目投資，實現項目建設開發。因此，就項目各階段潛在的重大風險，應與PPIB保持暢通的溝通渠道，通過正式信函形式及時與PPIB進行溝通、協調，并及時歸檔解決風險的過程和重要結論性議題的正式文件，為后續征地補償工作的開展及費用進入電價審核提供完備的證據鏈。

3.2 防范來自地方政府的風險措施

地方政府作為項目征地補償程序鏈中政府職權的執行部門，直接關系著項目推進程序的順暢與否。

因此，積極保持與地方政府的溝通渠道和良好的政企關系，引導地方政府在遵守相關法律法規的前提下，在其職權范圍內，客觀地從政府職能以及項目帶來的經濟和社會效益對項目建設提供支持、協助，并積極完備政府出具的所有補償相關的程序性文件，以減少電價審核階段的風險；同時督促地方政府部門在法律框架下，積極履行、落實各項政府決策的程序性工作，使程序性工作的執行能夠滿足項目建設的需求。

3.3 防范來自移民的風險措施

移民是征地補償費用的直接受益者，是多數主要潛在風險因素的“寄宿體”；因此，在征地補償過程中，與移民保持暢通的溝通渠道，及時疏導、解答移民疑慮，將部分潛在風險因素化解于萌芽狀態，并在法律框架和政府制定的補償標準下，客觀地從豐厚的補償標準及大量的就業機會等方面引導移民遵循征地補償程序，公開透明地開展征地補償費用支付，做好過程文件存檔工作，為補償費用發生的真實性和合規性提供充足的支撐依據。

3.4 防范來自項目公司的風險措施

項目公司是位于征地補償過程鏈條一端的直接參與者，最關注的問題是補償費用是否可以計入電價。對征地補償過程而言，來自項目公司最主要的潛在風險因素是費用是否“來有理，去有據”。因此，確保補償費用來源有充足的法律和制度依據，補償費用支付得到地方政府認可證明，是防范和減少項目公司在征地補償過程中潛在風險的主要措施。

4 結 語

巴基斯坦卡洛特水電站項目作為“三峽集團”參與“中巴經濟走廊”建設的首個水電綠地投資項目，征地補償過程涉及參與方面廣，并貫穿多個階段，應該基于全過程風險管理的層面，從征地補償初始階段對整個補償過程潛在的風險因素進行識別、分析、評估及制訂預控方案。本文將卡洛特水電站項目征地補償過程作為獨立的研究對象，從補償過程經歷的不同階段入手，識別、分析各階段主要參與方對補償過程潛在的主要風險因素，并在對風險因素進行評估的基礎上，制定來自主要參與方的防范風險措施，在一定程度上降低了風險水平，對征地補償全過程風險管理具有一定的現實指導意義和應用價值。