PPP定價的決定力量及利益博弈測度
——基于中國高速公路PPP項目的證據

劉窮志 李佳穎

(武漢大學 經濟與管理學院，湖北 武漢 430072)

一、引言及相關文獻回顧

PPP定價及收益分享是PPP模式運行的核心動力與基礎環境。世界銀行的研究表明，PPP基礎設施發展每增加1%，GDP將增加1%，[注]轉引自許斌在2016年新疆維吾爾自治區國民經濟運行情況新聞發布會上的講話。充分表明經濟社會發展需要PPP基礎設施作支撐。截至2017年3月末，財政部搭建的PPP綜合信息平臺共收錄各地PPP招商項目12287個，其中，已簽約落地項目僅1729個；發改委推出的1043個PPP項目,簽約率為31.5%。[注]詳見財政部PPP中心《全國PPP綜合信息平臺項目庫第6期季報》。到底是什么因素削弱了社會資本的參與度？政府與社會資本雙方是否存在信息掌握程度的差異性？現行采用的成本加成定價法是否合理？為此，分析論證中國PPP定價中政府、社會資本和公眾之間復雜的利益博弈，具有十分重要的意義。

國內外不少文獻就PPP定價及收益博弈問題進行了探討。在國外：Nombela et al.(2004)在不考慮風險影響的條件下，依據社會福利最大化確定最優價格，私人投資者依據所承擔的總成本參與項目競標。Bentz et al.(2004)依據委托代理理論，討論信息不對稱對PPP項目參與方合作的道德風險問題。Maffii et al.(2010)研究了高速公路PPP項目定價中的市場競爭、收入博弈和成本回收問題。Verhoef(2007)以保障公眾福利不被社會資本剝奪為假設前提，構建公眾福利最大化的次優定價機制。Xing et al.(2003)根據電力BOT項目成本與收入狀況，構造政府與社會資本之間的Stackelberg博弈模型，據以探討電力BOT項目定價機制。在國內：孫桂祥等(2009)認為，PPP項目正常運營的條件是政企雙方在收益上是否達成一致。唐清泉等(2009)以城市道路為例，確定影響年票定價的三個因素是市民承受能力、投資者收益保護和政府財政支持，居民人均可支配收入、投資者交通設施建設投資總額和財政收入均與年票價格呈現正相關。張光遠(2004)以城市公路為例，提出收費公路不僅要滿足經濟利益主體利潤最大化要求，還要保護社會消費群體的利益。孫慧等(2016)運用信息不對稱下靜態博弈理論，構建PPP項目定價和社會資本運營期限決策模型，研究表明，政府可以適當降低項目定價標準，減輕公眾經濟承受壓力，實力較強的社會資本可以擁有較長的項目經營年限。鄧小鵬等(2009)確定了政府、社會資本和公眾三方的影響權重，借助動力學理論，構建政府、社會資本和公眾三方滿意的目標體系。周晶等(2008)在新建高速公路PPP項目定價研究中也引入了博弈論方法。蔡新民(2015)考慮政府、社會資本和公眾三方之間的利益博弈，以投資回報理論為基礎，選取項目風險分擔、汽車流通量和混合級差效益作為修正因素，構建了高速公路PPP項目定價模型。胡振華等(2016)基于演化博弈的視角探究了PPP模式下城市基礎設施建設公私雙方合作的演化穩定均衡策略，認為必須引入上級的監管約束機制才能確定實現最優穩定均衡策略時的參數條件。葉曉甦等(2012)探討了PPP項目多目標規劃定價實證模型，描述了平衡公私各方利益的最佳合作區域。吳槐慶等(2016)指出，PPP模式中的利益分配實質上是產品或者服務的定價問題，PPP最好的定價機制是社會資本獲得合理收益，充分維護公眾利益。賈志濤等(2017)將第三方監督納入財政科技經費監管的分析框架，構建財政科技支出監管者和使用者行為策略選擇的博弈模型，發現第三方監管力度有利于監管者選擇嚴格監管策略。周勤(2004)探討了不完全信息下政府和社會資本之間關于公共產品價格的博弈過程，認為處于轉型時期的中國很難形成一個兼顧政府、社會資本和公眾的價格均衡體系。何壽奎等(2010)指出公共產品價格形成過程是PPP項目利益分配的關鍵，推廣PPP模式必須以公共產品價格形成過程的合理性為前提。葉明海等(2007)提出公共產品價格必須在社會福利最大化和公共產品經營成本補償之間實現平衡，公共產品價格既要滿足社會福利最大化，又要保證社會資本獲得合理利潤。劉窮志(2016)認為建立激勵性價格規制的好處在于，其模仿競爭市場，將外部競爭內生化，將市場和成本風險由價格監管機構轉移至企業，迫使企業提高效率、降低成本、降低價格，有效解決政府部門與企業之間信息不對稱帶來的諸多問題。

綜上，可以發現，已有文獻主要存在以下特點：其一，從社會福利最大化的角度，構建公眾福利最大化的次優定價機制；其二，基于博弈模型，基礎設施較少涉及到高速公路方面的論證研究；其三，充分認識到PPP項目定價必須同時滿足政府、社會資本和公眾的利益，但是，關于PPP項目三方利益博弈在國內尚無涉及。基于上述分析，預期本文可能產生的邊際貢獻在于：針對中國PPP定價中政府、社會資本和公眾之間復雜的利益博弈，構建雙邊隨機邊界模型。首先，運用PPP項目定價模型，計算政府與社會資本談判對PPP項目定價的總效應。本文關注的重點不是議價能力本身，而是社會資本和政府各自獲得的剩余。其次，基于中國高速公路PPP項目及背景數據進行實證分析，通過總樣本估計和分地區樣本估計分析高速公路PPP項目議價中政府和社會資本獲得的剩余和凈剩余，不僅客觀地反映了社會資本方在博弈過程中的利益訴求，據此也可為改進PPP定價機制給出針對性的建議。

二、研究方法設計

中國PPP項目定價過程是政府與社會資本博弈的過程，政府在議價過程中代表公眾的利益，保護公眾福利不被社會資本剝奪，實現社會效益最大化，社會資本則追求自身利潤最大化。基于政府與社會資本二者博弈，本文的研究方法采用雙邊隨機邊界模型。

假定在一個市場中，政府和社會資本各自掌握一定的信息，社會資本報價為：

(1)

(2)

在上述模型框架中，社會資本在與政府談判過程中，通過自身掌握的信息，對PPP項目價格的最終形成存在正效應；政府在與社會資本的談判中，通過自身掌握的信息，對PPP項目價格的最終形成存在負效應。信息因素對PPP項目定價的影響是雙邊的，把PPP項目定價模型轉化為實證模型，簡寫如下：

Pricei=μ(xi)+εi, εi=wi-ui+νi

(3)

式(3)中的待估參數向量β可通過OLS估計得到，但是，干擾項ui和wi均具有單邊效應，即使

(4)

對于包含n個觀察值的樣本而言，對數似然函數可寫成：

(5)

其中，θ=[β,σν,σw,σu]。通過最大化式(5)中的對數似然函數值，可以得到所有參數的極大似然估計值。值得注意的是，三個標準差σν、σw和σu都是可以識別的，因為σw和σu均分別出現在似然函數的方程里，σu出現在ai和bi中，σw出現在ci和di中。

雙邊隨機邊界模型能夠針對特定觀察值，分別估計出政府從社會資本那里獲取的剩余和社會資本從政府那里獲取的剩余。針對傳統的單邊隨機邊界模型，Jondrow et al.(1982)提出將誤差分解為無效率成分和一般意義上的干擾成分。為了獲得針對特定觀察值的的ui和wi估計值，在Jondrow et al.(1982)的基礎上，得到ui和wi的條件分布：

(6)

(7)

以條件分布為基礎，得到ui和wi的條件期望：

(8)

(9)

依據式(8)、(9)，可以根據特定觀察值分別得到ui和wi的估計值。在許多回歸方程中，被解釋變量采用對數形式，需要將E(u)和E(w)分別轉化為百分比的形式，用以表示在政府與社會資本議價結束后，政府(或社會資本)通過其信息優勢所獲得的剩余最終使PPP項目的實際價格低于(或高于)其基準價格的百分比。可以采用兩種百分比的計算方法來衡量百分比的變動：第一種方法是100[ez-1]，其中：z=E(ui|εi),E(wi|εi)。由于E(ez)≠eE(z)，所以第二種方法是E(exp(-z))，其中,z=u、w。為了獲取針對特定觀察值的以exp(-u)和exp(-w)形式衡量的PPP項目價格百分比變動值，條件期望E(1-e-ui|εi)和E(1-e-wi|εi)推導如下：

(10)

(11)

由式(8)、(9)，得到第一種計算方法下政府(或社會資本)根據信息優勢所獲得的凈剩余為：

NS1=100[eE(ui|εi)-eE(wi|εi)]

(12)

由式(10)、(11)，得到第二種計算方法下政府(或社會資本)根據信息優勢所獲得的凈剩余為：

NS2=E(1-e-ui|εi)-E(1-e-wi|εi)=E((e-wi-e-ui)|εi)

(13)

將混合誤差項εi分解為ui和wi，即可分析議價能力對PPP項目價格的影響程度。

三、數據、變量與實證結果

(一)數據

本文采用中國高速公路PPP項目及背景數據。其中，高速公路PPP項目總投資、總里程數據來自財政部PPP項目庫，高速公路平均收費費率來自各省(市、區)交通廳網站，相應宏觀經濟數據來自各地區統計年鑒。一共搜集到了169個高速公路PPP項目的信息，涉及22個省(市、區)。

(二)變量定義

被解釋變量即高速公路價格，由現行高速公路平均收費費率和總里程數計算求出。采用現行收費費率的理由是，高速公路屬于準公共產品，可替代性高，收費標準不會因為融資模式的改變而發生劇烈變動。解釋變量中，反映社會公眾的指標為居民人均可支配收入，反映居民擁擠程度的指標是PPP項目總里程數與各地區居民汽車擁有量的比值，反映社會資本承擔的項目成本的指標為PPP項目的投資總額。以投資總額反映社會資本成本指標的原因是，社會資本的具體投資額難以準確獲取，而在各個項目的投資總額中，社會資本投資額均占據主要部分，社會資本投資額與項目總投資額呈正比，項目總投資額對公共服務定價的影響與社會資本投資額對公共服務定價的影響相當。變量定義如表1所示。

表1 變量的定義

(三)實證結果

1.高速公路PPP項目票價的決定力量

采用OLS方法和雙邊SFA方法估計方程，結果見表2。

表2 高速公路PPP項目價格影響因素回歸結果

注：*、**和***分別代表10%、5%和1%顯著性水平；括號里為t值。

表2中的模型1是采用OLS估計的結果，該估計方法沒有考慮政府議價能力對高速公路定價的影響。模型2、模型3和模型4均采用的是雙邊隨機前沿模型和最大似然估計(MLE)，模型2中附加了約束條件ln σu=ln σw=0，模型4在模型3的基礎上加入了地區虛擬變量(Area)。只要采用極大似然估計(MLE)，均可執行似然比LR檢驗，將模型2與模型3、4對比，結果記錄在LR1和P1中(P是似然比檢驗的概率)，似然比檢驗LR的結果均從統計上拒絕了模型3、4與模型2無差異的原假設，所以模型3、4的設定比模型2的設定更合理，說明在雙邊隨機邊界模型中加入三個干擾項是必要的。將模型3與模型4對比，報告的結果記錄在LR2和P2中，結果拒絕了模型3和模型4無差異的原假設，說明地區因素對高速公路定價有顯著影響。模型4與模型1對比，模型4的設定更完善，不僅考慮了居民可支配收入和項目投資總額對高速公路定價的影響，同時還考慮了政府議價能力對高速公路定價的影響。至此，得出模型篩選的結果，即模型4的設定是最合理的，模型4的線性部分即選取的解釋變量對基準價格的解釋力是強有力的。

從模型4的估計結果，可以得到：(1)居民可支配收入與高速公路票價顯著正相關。居民可支配收入水平越低，高速公路票價也會越低，說明中國高速公路價格制定考慮了居民的經濟承受能力。(2)社會資本投資額與高速公路票價正相關。社會資本的投資額越大，高速公路票價就越高，投資者可以盡快回收成本，說明高速公路定價考慮了投資者的利益。(3)財政收入與高速公路票價顯著負相關。財政收入越高，高速公路的票價就越低，說明政府就越有能力提供較多的財政補貼，使得高速公路的票價越低。高速公路項目的總長度與高速公路價格顯著正相關，說明高速公路項目的長度越長，建設和維護成本就會越高，高速公路的票價也就越高，即政府在定價的過程中考慮到了成本的影響。另外，居民擁擠程度與高速公路票價顯著正相關，說明居民擁擠程度越高，對高速公路的需求就越強烈，高速公路票價就越高。總之，政府代表公眾利益，在與社會資本博弈過程中，是高速公路PPP項目定價的決定力量。

2.政府與社會資本議價能力比較

表3 政府和社會資本在高速公路PPP項目定價中的地位

3.政府獲取剩余和社會資本獲取剩余估計

為了分析政府和社會資本在議價過程中各自獲取的剩余和凈剩余，需要估計政府和社會資本的單邊效應。

(1)總體樣本的估計

表4后三列報告的是政府和社會資本所獲取剩余的分布特征，即在不同分位點上，政府和社會資本所掌握信息程度差異對高速公路定價的影響存在著較大差異。采用第一種方法的計算結果是：在第一個四分位上，政府和社會資本的議價結果是高速公路價格高出基準價格0.83%，但在第二個四分位上，議價結果是高速公路價格相對基準價格降低了7.28%，在第三個四分位上，議價結果是高速公路價格相對于基準價格降低了30.41%，這說明政府在與社會資本談判過程中，由不占優勢到占一定優勢，最后是占據較大優勢。第二種方法計算結果與第一種方法計算結果基本一致，在三個四分位點上的值分別是-0.73%、6.20%和23.18%。

表4 高速公路PPP項目議價中政府和社會資本獲得的剩余和凈剩余(單位：%)

注：Q1、Q2和Q3分別代表第1、第2和第3個四分位，即25%、50%和75%三個百分位。

圖1—圖3分別是依據采用第一種方法和第二種方法計算得到的政府剩余E(u|ε)、社會資本剩余E(w|ε)和凈剩余E((u-w)|ε)及相應頻數而繪制出來的。三組圖直觀地展示了政府所獲得的剩余、社會資本所獲得的剩余以及二者凈剩余的分布特征。圖1和圖2均向右拖尾，意味著少數政府和社會資本處于絕對優勢地位。圖3從總體上揭示政府在與社會資本的議價過程中占據優勢，但是，有部分社會資本的凈剩余小于0，表明并非所有社會資本在與政府談判中都處于劣勢地位，不過大多數頻數在0附近，表明整體上看政府只從社會資本手中奪走少量剩余。三組圖驗證了表4的結論。

圖1政府獲得剩余的頻數分布

圖2社會資本獲得剩余的頻數分布

圖3凈剩余的頻數分布

(2)地區樣本的估計

表5報告的是分地區政府獲取的剩余、社會資本獲取的剩余以及凈剩余。從平均值看，東部地區政府議價能力最強，西部地區政府議價能力最弱，但西部地區政府在與社會資本的談判中仍然占據微弱優勢。從不同分位點上剩余分布看，在第一個四分位(Q1)點，東部、中部和西部地區政府在與社會資本的議價過程中均處于劣勢地位，但相對而言，東部和西部地區的政府議價能力相對較強，中部地區政府議價能力較弱；在第二個四分位(Q2)點，東部、中部和西部地區政府在與社會資本的議價過程中均處于優勢地位，相對而言，西部地區政府議價能力最弱，東部地區政府議價能力最強；在第三個四分位(Q3)點，東部、中部和西部地區政府在與社會資本的議價過程中均處于絕對優勢地位，相對而言，東部地區政府議價能力最強。另外，可以發現，兩種方法計算的結果基本一致。

表5 分地區高速公路PPP項目議價中政府和社會資本獲得的剩余和凈剩余(單位：%)

注：Q1、Q2和Q3分別代表第1、第2和第3四分位，即第25%、第50%和第75%三個百分位；東部26個觀察值，西部98個觀察值，中部45個觀察值。

四、結論與政策建議

本文構建了PPP項目定價決定力量與利益博弈測算理論模型，結果表明：(1)政府代表公眾利益，與社會資本展開利益博弈，通過分析PPP項目議價中政府和社會資本獲得的剩余和凈剩余，發現社會資本在與政府談判過程中，通過自身掌握的信息，對PPP項目價格的最終形成存在正效應；政府在與社會資本的談判中，通過自身掌握的信息，對PPP項目價格的最終形成存在負效應。總之，政府議價能力強于社會資本。(2)分地區樣本情況下，在不同分位點，東、中、西部的政府與社會資本議價能力略有不同，從平均值看，東部地區政府議價能力最強，西部地區政府議價能力最弱，但西部地區政府在與社會資本的談判中仍然占據微弱優勢。基于中國高速公路PPP項目數據的實證分析表明：中國在高速公路的價格制定上不僅考慮了居民的經濟承受能力，居民可支配收入與高速公路票價顯著正相關，也考慮了投資者的利益，即社會資本投資額與高速公路票價正相關。同時，財政收入與高速公路票價顯著負相關。財政收入越高，高速公路的票價就越低，說明政府越有能力提供較多的財政補貼，使得高速公路的票價越低。總之，政府代表公眾利益，在與社會資本博弈過程中，是高速公路PPP項目定價的決定力量。

根據以上結論，在此提出以下建議：

第一，以激勵性價格規制(價格上限規制和標尺競爭)取代現行成本加成定價，改進PPP定價機制。激勵性價格規制的優點是模仿競爭市場，將外部競爭內生化，將市場和成本風險由政府部門(比如價格監管機構)轉移至企業，迫使企業提高效率、降低成本、降低價格，有效解決政府部門與公司之間信息不對稱帶來的諸多問題。但激勵性價格規制由項目公司自主定價時，可以通過關聯交易如材料購買、工資支付等價格轉移手段來轉移利潤，人為抬高成本，使上游企業和項目公司共同受益。為此，建議：(1)可以通過信息公開和審計監管予以有效控制。(2)修訂《價格法》。該法第18條第4款和第5款以公用事業和公益性服務的“重要性”確定該行業定價方式，并不科學，應根據競爭性確定定價方式，競爭性公共產品應采用市場定價，壟斷性公共產品應采用激勵性價格規制。

第二，削弱政府行政特權，實現政府與社會資本地位平等。在中國PPP項目中，政府具有社會資本所沒有的行政特權。人們對于“PPP是行政合同還是商事合同”爭論不休，其中蘊含的難解之結是，在PPP合同中，政府和社會資本之間既是合同關系中的相對主體，同時政府又是規制方。計劃經濟的慣性導致政府部門在PPP中往往占據著主導地位。因此，當合意性被破壞即政府與社會資本發生協議糾紛時，政府行為具有單向性。因此，建議：(1)修改《行政訴訟法》。擴大行政訴訟的受案范圍；對于行政機關行使主導性權利行為和不履約行為，應該啟用行政訴訟中的維持、撤銷或部分撤銷、責令履行職責等判決形式；人民法院在行政合同糾紛司法審判中應當具有完全管轄權。(2)允許社會資本在行政訴訟與民事訴訟方式之間作出選擇。(3)明晰私有產權，引入國家賠償制度，保障私人資本的正當權益。

第三，完善消費者制度，充分考慮公眾經濟承受能力。為此，建議：(1)修訂《政府價格聽證暫行辦法》。該法規幾乎沒有給予消費者發言權，應該賦予消費者充分的發言權，并且還應賦予消費者合理的定價調整否決權。(2)建立PPP消費者協會。不同于傳統消費者協會只在解決商品質量投訴等少數幾個方面起作用、對壟斷性產業無能為力，PPP消費者協會是針對PPP項目組建的交通、水利、環保等專業消費者協會，真實、及時地反映消費者對PPP產品的需求意愿和價格承受能力。(3)完善PPP聽證會制度。PPP項目聽證會應由物價部門主導，但不應該是絕對領導；消費者代表占比不能低，并且確實具有代表性；可采取兩次以上聽證，聽證代表70%以上反對價格調整的，價格主管部門應停止本次價格調整。

第四，采用技術設備深入挖掘項目數據，建立信息公開制度，消除信息不對稱。為此，建議：(1)安裝監控設備，構建數據庫。將流量監測、視頻監控等電子設備與PPP綜合服務平臺連接，錄入金融、稅務、審計等部門數據，在系統內生成PPP項目數據。(2)建立項目完全信息定期公布制度。除政府機密、商業秘密和個人隱私以外，應盡可能地定期公開PPP項目信息。