強化監察委員會監督職責的制度建設

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）構建了以監督為首要職責的監察權責體系，但目前立法對于監督職責的規定較為原則，未對制度安排作出具體規定。準確把握立法精神，進一步完善監督制度，激活和強化監察委員會的監督職責，避免監督職責的形式化，是當下監察體制改革理論與實踐中亟待關注和解決的關鍵問題。

監察委員會監督職責的存在問題

2016年《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》）第2條規定了試點地區監察機關履行監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況的監督職責。《監察法》第11條第1款進一步將監督職責規定為“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查”。除了補充規定了廉政教育的預防手段以及基于反腐“全覆蓋”要求而在“從政”之后增加“從業”規定之外，《監察法》關于監督職能的規定與《試點決定》并無實質區別。根據立法規定，監督職責體現為兩種具體權力。一是教育權。監察委員會通過廉政教育，改變公權行使者的認識態度，形成正確的職業道德價值觀，從而減少腐敗的動機，形成“不想腐”的積極效果。二是檢查權。檢查權是監察委員會對公職人員行使公權的合法性（依法履職）、合理性（秉公用權）、合紀性（道德操守）進行日常監督的權力。根據《監察法》第18條的規定，作為檢查權具體化的檢查措施表現為：監察機關有權依法向有關單位和個人了解情況，收集、調取證據。

在監督對象方面，《監察法》第3條規定監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監察。第15條具體規定了“六大類”公職人員的范圍，以確保監督全覆蓋、無死角。《監察法》明確了獨立的監督職責，擴大了監察對象的范圍，解決了過去行政監察中對非行政機關行使公權力的公職人員缺乏監督與制約的困境，為立法之重大進步。然而，從腐敗治理角度，《監察法》所確立的監督職責及其具體規定仍然存在三個方面的不足。

（一）以檢查權為核心的監督制度設計，存在職責虛化的風險

關于監督檢查的規定，《監察法》基本延續了《行政監察法》第19條的規定，仍然要求被監察對象提供相關證據材料，并就監察事項所涉及的問題作出解釋和說明。這種監督措施具有事后性特征，無法深入權力生成、運行的內部過程，難以敏銳捕捉到變幻萬千的腐敗機會，通常只具有腐敗發生之后的補救功能，屬于消極的監督形式。現代國家“善政”為核心目標的監察經驗表明，腐敗治理是國家治理體系的重要組成，建立權力限定、權力透明、權力有序的制度體系，推進以“公權凈化”為特征的積極性監督，是強化監察監督職責，提升監督能力的關鍵所在。若在監督制度構建上仍停留于傳統的消極監督觀念，缺乏有效的前置性預防制度，將導致監察機關的監督職能出現被虛化的風險，重蹈行政監察的覆轍。

（二）取消“對事”監督權，造成預防性監督的制度缺口

《監察法》刪除了《行政監察法》規定的行政機關，將監督對象限定于公職人員，即“對人”監督。根據我國基本政治制度，監察委員會由人大產生，對人大負責，并受人大監督，若還規定監察委員會有對人大機關的監督權，則會產生邏輯上的“悖論”。從政治體制的自洽性原理上，監察機關不能對立法機關進行監督，具有合理性。同時，基于司法權的獨立性和檢察監督的制約功能，監察機關也不必將司法機關納入監察范圍。然而，監察機關不能對行政機關進行監督，值得商榷。《行政監察法》被廢止后，原本監察權對行政權的監督反而成為了“真空地帶”。在既有的政治體制下，檢察機關的法律監督權雖然具有“對事”監督的屬性，卻無法取代監察權對行政機關的監督。檢察監督遵循的是有限性原則，只能對監督對象行為的合法性進行監督而不涉及合理性；監察監督則依據法律、法規以及職業道德規范，既包括合法性監督，也包括合理性監督和合紀性監督。檢察監督通常是事后監督，在其他國家機關行使權力的行為做出之前，檢察機關不得進行預先干預。即便是對行政機關不作為的監督，也是基于行政機關負有作為的法定義務而不履行，這種不作為已經構成了違法。檢察監督與監察監督在監督范圍、階段等方面的差異，決定了監察機關對行政機關權力運行的監督，具有不可替代性。相對于權力行使者的行為失控，對于權力運行的過程和結果缺乏客觀的評價標準和控制機制，是導致腐敗衍生更為深層次的原因。當下中國腐敗治理的困局之一，就是權力分配與運行的過程性控制障礙與權力遭濫用后的發現障礙。取消對行政機關的監察監督，撤除了權力濫用源頭的重要預防機制，人為增加了權力濫用的發現障礙，并非最優的制度設計方案。

（三）相關腐敗預防資源未能有效整合，監督的弱勢地位依然明顯

監察委員會制度改革的目的在于改變腐敗治理的分散狀態，圍繞“監督、調查、處分”職責，建立統一、高效的監督機制。然而，《監察法》塑造了一個強大的腐敗調查機制，監察機關發現腐敗的能力得到極大提升。相比之下，監督職責則處于“極簡化”狀態，立法僅作出了概念性、原則性的規定，不僅未能根據監督職責對預防組織、預防措施、預防程序、保障制度等作出具體規定，而且諸如巡視制度、權力清單、財產申報制度、裸官制度等已有預防資源也未能被立法所規定，與監督職責作為監察權“第一職能”的基本定位并不符合。

強化監察委員會監督職責之制度完善建議

基于監督職責作為監察委員會“第一職能”的基本立場，推進監督權的具體制度化建設，化解監督職責虛化、空化、弱化的風險，是“后監察法時代”所要重點關注的問題。對此，建議根據“先試行，再立法”的思路，從以下兩個方面推進預防制度建設，加強監察委員會的監督職責：

（一）建立利益沖突審查制度

利益沖突是公共權力的非公共使用，包括公共權力的遞延化和期權化，是公共權力發生腐敗的重要根源。利益沖突本身不是腐敗，但對于利益沖突處理不當，則會導致腐敗。為預防腐敗，必須在發生利益沖突時加以及時控制，構建公職人員行為規范的“防火墻”。防止利益沖突被多數國家視為有效預防腐敗的前瞻性、戰略性措施，也是國家廉政體系建設的支柱。《聯合國反腐敗公約》第7條倡導“各締約國應當根據本國法律的基本原則，努力采用、維持和加強促進透明度和防止利益沖突的制度”。

基于防止利益沖突對預防腐敗的重要影響，中國在20世紀90年代開始，在黨內法規中陸續規定了一些具有防止利益沖突功能的規范性文件，在《公務員法》《審計法》《證券法》等涉及公務員行為規范的法律法規中，也有一些關于禁止利益沖突的規定。但是，這些規范多數屬于黨內規范，適用范圍小，缺乏強制性的責任追究機制，各項規范也較為零散，尚未形成完整體系，在適用及其效果上具有局限性。中共十八大提出“防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗”。在《監察法》已經形成對公職人員“全面覆蓋”的前提下，建立健全防止利益沖突制度，激活監察監督的預防功能，尤為重要。

從制度運行層面，利益沖突審查制度取決于相關立法（《防止利益沖突法》），并由財產申報審查機構予以協調配合。在立法及配套制度尚未產生的前提下，利益沖突審查制度尚不具備運作之條件。但是，這并不妨礙根據利益沖突的預防功能和制度價值，作出預判性的構建設想。在監察委員會體制下，可以考慮在預防部門中設立“公職人員行為合規審查處”，專門負責對一定級別以上或重要崗位、重要職位的公職人員的利益沖突狀況進行審查。作為一項常規性的年度審查，利益沖突審查主要包括以下內容：一是財產及財產性利益審查，包括公職人員及其主要家庭成員的年度收入、資金交易、收受饋贈、重大資產變更等情況；二是與利益有關的外部行為審查，包括公職人員的兼職、配偶、子女就業、處理親屬關系等；三是離職后的從業限制審查；四是職前的從業審查。經審查發現存在利益沖突的，應當要求公職人員在規定時間內說明理由并消除利益沖突狀態，否則啟動調查程序，由調查部門進行全面審查，并作出相應處置。

（二）建立行政合規審查制度

“合規”（Compliance Program）一詞，最早出現在金融證券業，即指企業行為應當符合一定的規則和標準，通常包括“國家頒布的法律和政令、企業自身制定的共同體規則和協定、自由市場所要求的一般性誠信倫理”。企業合規的本質在于“全面風控”，是企業為免受法律制裁、監管處罰、財務或聲譽損失，從治理結構、內控機制、責任價值方面建立的“全面風控”意識、標準和取向，從行為預期上突出強調對違規的“零容忍”。基于合規在控制風險、提升管理能力上的積極作用，國外出現了通過“合規計劃”進行企業犯罪預防的立法實踐。美國《量刑指南》、德國《反洗錢法》、日本《反壟斷適法計劃指導》等，均對合規計劃進行了規定，通過量刑激勵促進企業的自我管理，以彌補國家法律規制的不足。英國更是將合規制度引入了反腐敗立法。2011年《賄賂法指南》提出企業預防行賄的六項原則，若企業未能符合六項原則之要求，則企業可能因其雇員為企業利益向他人行賄而構成2010年《賄賂法》規定的“企業預防行賄失職罪”。

中國改革開放以來，行政權的擴張化及權力監督機制的缺乏，使得腐敗衍生具有權力內生性的特征，造成了腐敗從個體向群體、從局部利益向政治環境蔓延的惡性結果。將企業合規審查原理移植于國家治理理論之中，對行政權力的生成、分配、運行進行全面的合規性監督，構建國家治理的“內部控制”機制，是國家自我約束、自我防御、自擔責任的直接體現，對于強化事前監督效果，構建清廉政府具有重要的戰略意義。2013年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總體目標之一，并提出“推動地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。權力清單制度是政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權力事項進行清理，以鎖定政府職權邊界，強化行政問責與監督的一種權力制約機制。然而，權力清單制度本質上仍是行政權力內部的自我監督，尚未觸動權力結構、權力關系和權力配置體系，無法對權力的生成、分配過程進行有效監督，存在任務泛化、目標不清等問題，監督效果極為有限。

在監察委員會制度改革背景下，建議將權力清單制度升級改造為行政合規審查制度，由監察委員會員會負責行政權力的合規性審查，從內部監督轉向外部監督，確保對行政權力的預防性監督效果。具體設想：在監察委員會預防部門之下設立“合規審查處”，專司行政合規審查之職。行政合規審查的對象包括：關于行政權力生成、配置的法律法規、規章、命令、決定等規范性文件；決定公權行使與授予、權利批準與許可事項的規范性文件；行政機關提交的權力清單、行政權運行流程、行政裁量規則、行政侵權救濟制度以及行政機關內部管理規定等。行政合規審查的依據包括：行政權力生成、配置、運行的上位法規范；具有公權監督與制約功能的法律、法規、規章、部門規范性文件；崗位職責標準；腐敗風險評估標準。其中，崗位職責標準和腐敗風險評估標準由監察委員會負責制定，前者是區分不同崗位、職位，建立行政效能的評估標準；后者是針對重要崗位、職位，重大行政執法行為和重大行政執法依據可能產生腐敗風險所確立的評估標準。行政合規審查的類型包括：權力生成合規性審查；權力行使合規、合效性審查；腐敗風險評估審查。權力生成合法性審查，是對行政權的產生是否符合法律法規、規章制度，是否履行相關程序所進行的審查，通常發生在事前階段。監察委員會責成行政機關依法提交相關材料，進行合規性審查。未通過合規性審查的，由監察委員會出具合規審查報告，向相關立法或行政部門建議廢止與上位法相沖突的行政規范或授權性命令。權力行使合規、合效性審查是對行政行為的實施是否符合國家法律法規、規章制度、政策決策以及是否符合勤政標準進行的審查。監察委員會行使對權力運行合規性的評估與檢驗職責，以降低權力運行的腐敗風險。腐敗風險評估審查是基于腐敗風險評估指標，對重要崗位、職位以及重大行政行為實施前可能具有的腐敗風險進行的審查。

在合規審查制度上，可考慮整合完善以下制度：

一是巡視制度。建立強有力的合規評估、巡視（常規巡視、專項巡視與交叉巡視）、派駐（獨立派駐與聯合派駐）監督制度。二是權力清單評估制度，由監察委員會對權力清單進行腐敗風險評估，規范清單內容，建立清單動態管理機制。三是重大事項合規審查制度。對于涉及面廣、社會影響力大的行政事項，建立事前強制合規審查制度，未通過合規審查，不得實施相關行政行為。四是公開制度。將合規審查事項及其結果向社會公開，允許社會公眾進行查閱，增加公權監督的社會通道。五是聯合審查制度。對于財政權運行狀況以及政府績效的合規審查，由審計部門專項負責，并由監察委員會和審計部門共同發布審查報告。六是腐敗風險指數制度。建立腐敗風險評估體系，定期對行政機關及重要部門進行腐敗風險評估，進行指數量化分析，向社會公布評估結果。七是投訴及其保障制度。建立政風投訴制度，確保投訴人的安全。八是后果消除與責任追究制度。對于未通過合規審查或腐敗風險指數較高的，監察委員會有權要求行政機關進行整改，消除行政不合規狀態，造成嚴重后果的，對主要責任人員進行政紀處分并要求引咎辭職。九是合規報告制度。監察委員會每年向人大提供年度合規審查報告，并向社會公開，接受人大監督和社會監督。

盡管《監察法》將監察對象明確限制為公職人員，不包括行使行政權力的公職機關，但對公職人員的監督和對公權機關的監督不能截然分離，具有“一體化”監督之現實需要。公職人員腐敗需要借由公權機關的權力邊界加以判斷，對于公職人員腐敗行為的監督必然會涉及對公職機關權力合法性的評價，對公權人員的監督，客觀上會對組織機構產生一定的作用力。“人”“事”監督的“一體化”在助于解決當下中國“系統性”“環境型”腐敗問題，通過對行政機關及其行政公職人員的“全流程”監督，可以最大限度減少權力被濫用的風險，推進“公權凈化”運動，實現“善政”目的。因此，應當考慮在未來制定作為反腐敗基本法的《反腐敗法》時，具體規定針對行政機關的特別監察制度，即，行政合規審查制度，從而徹底解決《監察法》“對事”監督的缺位問題。