關(guān)于鄉(xiāng)村振興負面清單管理的16條政策建議

北京國際城市發(fā)展研究院

首都科學決策研究會 制度供給與政策創(chuàng)新研究課題組

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是“三農(nóng)”領(lǐng)域的一場深刻變革和系統(tǒng)工程，關(guān)系到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的長遠可持續(xù)發(fā)展。要堅持問題導向，力戒急躁冒進，避免簡單粗放，防止吊高胃口。要深度摸查鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點痛點，借鑒負面清單管理思路及山東棗莊等地的經(jīng)驗，對影響鄉(xiāng)村振興的各種問題高度重視并有預見性地加以防范和應(yīng)對。

以科學規(guī)劃為指引，防止簡單化和“一刀切”

（一）防范過度行政化。政府不能憑借所掌控資源的優(yōu)勢和壟斷權(quán)力，通過層層下指標、行政命令等方式強行推進鄉(xiāng)村振興，不能以損害鄉(xiāng)村發(fā)展中的市場機制和要素配置市場化為代價推進鄉(xiāng)村振興。要特別防止求多求快、求大求全，超越現(xiàn)實基礎(chǔ)，不充分考慮區(qū)域差距和差異的現(xiàn)實約束，人為追求提檔加速、拔苗助長。

（二）避免農(nóng)村城市化。鄉(xiāng)村不能是城市的翻版，也不能是歐洲式的農(nóng)莊，要防止鄉(xiāng)村景觀城市化、西洋化。要注重對原汁原味的鄉(xiāng)村本色進行保護，強化鄉(xiāng)村特色和差異性，突出農(nóng)村純樸、綠色、清新的環(huán)境氛圍，強調(diào)天然、閑情和野趣，展現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的魅力。精心規(guī)劃、精致建設(shè)、精細管理、精美呈現(xiàn)，打造一批田園鄉(xiāng)村、文化古村、休閑旅游鄉(xiāng)村和現(xiàn)代宜居鄉(xiāng)村。

（三）堅持特色化差異化建設(shè)，避免“千村一面”。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要因村制宜，不能“千村一面”，更不可脫離實際。要充分結(jié)合村落原有的自然稟賦、歷史風貌、風土人情等特色，處理好生產(chǎn)與生活、建筑與環(huán)境、歷史與傳承之間的關(guān)系，真正把美麗鄉(xiāng)村的特色展示出來，把鄉(xiāng)村建設(shè)成“秉性”各異的大景區(qū)、大觀園，真正讓村民想得起、記得住鄉(xiāng)愁。

（四）注重軟硬件同步建設(shè)，避免重“面子”輕“里子”。當前，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中普遍存在重硬件輕軟件現(xiàn)象。在加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，要加強文化內(nèi)涵建設(shè)，以鄉(xiāng)土文化為核心，提高鄉(xiāng)村的品位和檔次。在建設(shè)鄉(xiāng)村項目和設(shè)計中，要在鄉(xiāng)村民俗、民族風情和鄉(xiāng)土文化上做好文章，使鄉(xiāng)村具有較高的文化品位和較高的藝術(shù)格調(diào)。

（五）加強農(nóng)村環(huán)境綜合整治，避免“涂脂抹粉”。嚴禁工業(yè)和城鎮(zhèn)污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移，把村莊干凈整潔作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，避免刻意“涂脂抹粉”和“過度粉飾”。結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，鞏固城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化成果。強力實施綠色生產(chǎn)和生活方式，政府導向、自主參與和社會合作三位一體攜手強化鄉(xiāng)村人居環(huán)境綜合整治，構(gòu)建有效補償機制，加大鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護和修復。

做強產(chǎn)業(yè)支撐 ，嚴防“空心化”

（六） 大力發(fā)展村集體經(jīng)濟，避免產(chǎn)業(yè)“空心化”。目前，村集體經(jīng)濟“空殼”問題比較突出。要積極探索增加村集體經(jīng)濟收入的辦法，特別是要積極盤活農(nóng)村沉睡的集體資產(chǎn)，挖掘村內(nèi)街道兩側(cè)、閑置荒地和房前屋后、邊角旮旯的閑散土地資源。探索農(nóng)村閑置宅基地和年久失修的老房屋有償退出，多渠道增加村集體收入。

（七）培育壯大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，補齊發(fā)展短板。美麗鄉(xiāng)村缺少產(chǎn)業(yè)支撐就難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。目前，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中普遍缺少帶動農(nóng)民增收致富、壯大村級集體經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)項目。要把培育產(chǎn)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟作為重點，結(jié)合村莊實際，找準發(fā)展定位，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜游則游，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟，支持鼓勵發(fā)展農(nóng)村電商和農(nóng)村新型經(jīng)營主體，培育壯大支撐產(chǎn)業(yè)，真正實現(xiàn)生產(chǎn)美、產(chǎn)業(yè)美。

（八） 防止資源同構(gòu)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。基于我國農(nóng)業(yè)資源種類豐富、布局分散、差異明顯，以及人多地少的基本現(xiàn)實，鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)選擇總體上應(yīng)堅持以優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)為主的、尋優(yōu)推進的產(chǎn)業(yè)選擇基準，高度重視適度規(guī)模引領(lǐng)，不過度追求高成本的連片集中，要以“小群體”“小集中”加“強服務(wù)”的方式實現(xiàn)“大規(guī)模”，創(chuàng)新具有中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

（九）防范業(yè)態(tài)單一供過于求。鄉(xiāng)村振興要防止在鄉(xiāng)村所有領(lǐng)域無所不在地選擇產(chǎn)業(yè)覆蓋，防止主要由行政力量推動的超越現(xiàn)實需求的過度和過量擴張，造成因產(chǎn)業(yè)供過于求帶來嚴重的利益損失。加強農(nóng)業(yè)與加工流通、休閑旅游、文化體育和電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)深度融合，形成多業(yè)態(tài)打造、多主體參與、多機制聯(lián)結(jié)、多要素發(fā)力、多模式推進的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系。

（十）嚴防脫離工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要和工業(yè)化、城市化共同推進，不能顧此失彼。工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都要“化”在農(nóng)村，而不是一味發(fā)展大城市。應(yīng)當在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，把生產(chǎn)要素用政策引入農(nóng)村，把工業(yè)引到農(nóng)村，把人才留在農(nóng)村。

強化農(nóng)民主體地位，防范侵蝕農(nóng)民利益

（十一） 調(diào)動村民積極性，避免被動參與。鄉(xiāng)村振興務(wù)必要發(fā)揮農(nóng)民的主動性，激活村民的活力和潛力，采取自下而上和自上而下相結(jié)合的方式，制定具體村莊的振興規(guī)劃和方案，使村民積極為鄉(xiāng)村發(fā)展獻計獻策，參與鄉(xiāng)村的有效治理，把良好鄉(xiāng)風融入自身習慣和日常行為，為鄉(xiāng)村的“富強、民主、文明、和諧、美麗”發(fā)展貢獻自身力量。

（十二） 發(fā)展農(nóng)業(yè)大戶，但也要防止擠出小農(nóng)。推進鄉(xiāng)村振興既要充分預見小農(nóng)結(jié)構(gòu)性分化的必然性和合理性，因勢利導地加以引導和促進，又要防止以非正常方式擠出小農(nóng)，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之名行消滅小農(nóng)之實。要充分注重保護小農(nóng)的基本權(quán)利，以更精準有效的扶持政策促進小農(nóng)提高效率和融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。

（十三） 鼓勵市民下鄉(xiāng)，但要嚴禁農(nóng)地違規(guī)違法交易。宅基地可以“三權(quán)分置”，所有權(quán)歸村集體，資格權(quán)歸農(nóng)戶，使用權(quán)則放活。城里人不能買宅基地，尤其不能被拿來建別墅、會所。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市必須要在“權(quán)屬不變”的前提下進行，買賣需要一定的前提和程序。要用好鄉(xiāng)村的耕地、農(nóng)房等，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈和土地增值收益。要維護集體資產(chǎn)的集體屬性，不能被少數(shù)人或者村集體之外的資本變相侵吞。

建長效機制，避免無序發(fā)展

（十四） 注重建立健全長效發(fā)展機制，避免“一時光鮮”。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)重點在“建”，關(guān)鍵在“管”，建管并重才能實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村“青春永駐”。要充分發(fā)揮村“兩委”、村民理事會、黨員和入黨積極分子先進帶動作用，承擔村莊日常管護工作。采取設(shè)立街長、紅黑榜、評選熱心村民和星級示范戶等方式，鼓勵村民籌資籌勞，進一步調(diào)動村民建設(shè)愛護家園的主動性。

（十五） 拓寬資金籌措渠道，不得借鄉(xiāng)村振興之名違法違規(guī)變相舉債。地方政府在資金層面推動鄉(xiāng)村振興的正確思路應(yīng)當是聚焦公共財政機制和高效利用財政金兩大手段，而不是變相舉債。要深化農(nóng)村金融制度改革，健全完善縣域金融服務(wù)體系，加強信用體系建設(shè)，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化的金融需求。實施普惠金融工作，提高鄉(xiāng)村金融服務(wù)質(zhì)量。鼓勵企業(yè)家、成功人士、鄉(xiāng)賢等社會各界捐資捐物，采取農(nóng)投平臺融資、PPP融資等模式，多渠道吸引社會資本投入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（十六） 加強基層組織建設(shè)，避免“頭羊不領(lǐng)”。在當前正進行的新一屆村（社區(qū)）“兩委”換屆中，選優(yōu)配強村兩委班子，特別要選好配強村黨支部書記，提高村級帶頭人的思想認識和工作能力。開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題專項治理，切實加強扶貧資金管理，對挪用和貪污扶貧款項的行為嚴懲不貸。嚴厲整治惠農(nóng)補貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域侵害農(nóng)民利益的不正之風和腐敗問題。持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織。