為長城保護(hù)夯實(shí)法治根基

劉華東

為長城量身打造法治“鎧甲”

今年1月起，《山東省齊長城保護(hù)條例》正式實(shí)施。這段修筑于春秋戰(zhàn)國時(shí)期、我國現(xiàn)存有跡可考最古老的長城，穿上了為其量身打造的法治“鎧甲”。山東也成為繼北京、甘肅、山西、寧夏、河北等省市區(qū)后，又一個(gè)出臺(tái)長城保護(hù)地方性法規(guī)的省份。

自1987年長城被列入世界遺產(chǎn)名錄以來，以《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》為圭臬，我國已逐步建立起以文物保護(hù)法和《長城保護(hù)條例》為主體、地方性法律法規(guī)為補(bǔ)充的法制體系。2019年，文化和旅游部、國家文物局印發(fā)《長城保護(hù)總體規(guī)劃》，明確了長城保護(hù)、傳承、利用相關(guān)工作原則、目標(biāo)、內(nèi)容及管理要求，為長城保護(hù)修繕提供指引。

既然已有國家層面的文物保護(hù)法和《長城保護(hù)條例》，各地為什么還要出臺(tái)長城保護(hù)地方性法規(guī)？

記者采訪了解到，各地地方性法規(guī)的出臺(tái)實(shí)施，既是在總結(jié)長城保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對上位法相關(guān)規(guī)定的細(xì)化、補(bǔ)充，也充分考慮各地長城保護(hù)面臨的具體問題，實(shí)事求是劃定保護(hù)紅線?！渡綎|省齊長城保護(hù)條例》著力解決齊長城保護(hù)職責(zé)存在保護(hù)與利用“兩張皮”、跨邊界管理相互推諉等現(xiàn)象，創(chuàng)新規(guī)定線性文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)要求；《河北省長城保護(hù)條例》強(qiáng)調(diào)規(guī)范完善保護(hù)責(zé)任、健全保護(hù)體制機(jī)制、發(fā)掘長城利用的文化價(jià)值和精神內(nèi)涵、充實(shí)監(jiān)管方式等內(nèi)容。河北省秦皇島市在全國首創(chuàng)長城保護(hù)員制度；寧夏鹽池縣首開古長城認(rèn)領(lǐng)保護(hù)制度；京津冀三地簽署《關(guān)于全面加強(qiáng)京津冀長城協(xié)同保護(hù)利用的聯(lián)合協(xié)定》，聯(lián)手推進(jìn)長城文物保護(hù)與利用……隨著各地法治實(shí)踐不斷推進(jìn)，長城保護(hù)管理體制也在不斷完善。

這些為各地長城保護(hù)“量體裁衣”的地方性法規(guī)，不僅充實(shí)細(xì)化了長城保護(hù)法律體系，也為上位法修訂奠定了良好基礎(chǔ)、提供有益參考。

長城保護(hù)法律亟待修訂，已成為不少學(xué)者、業(yè)界人員的共識。中國長城學(xué)會(huì)副會(huì)長董耀會(huì)表示，2022年全國文物工作會(huì)議提出“保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價(jià)值、有效利用、讓文物活起來”的工作方針。面臨新時(shí)代文物保護(hù)新形勢和新要求，長城保護(hù)條例等相關(guān)法律也需與時(shí)俱進(jìn)，加大以法治方式保護(hù)長城的力度。2019年7月，中央全面深化改革委員會(huì)通過《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》，要求深化長城沿線文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)法律問題研究和立法建議論證，推動(dòng)保護(hù)傳承利用協(xié)調(diào)推進(jìn)理念入法入規(guī)，也對長城保護(hù)立法修法提出相關(guān)要求。

“目前，文物保護(hù)法修訂草案已提請全國人大常委會(huì)審議。長城沿線各地先行先試出臺(tái)的長城保護(hù)相關(guān)地方性法規(guī)，或?qū)⒊蔀椤堕L城保護(hù)條例》等法律修訂的有益借鑒?！倍珪?huì)說。

有效形成監(jiān)、管、護(hù)的保護(hù)合力

省級文保單位“三十二長城”被攔腰挖開一個(gè)缺口，造成不可逆破壞，竟然僅僅因?yàn)閮擅┕と藛T“為節(jié)省路程，方便挖掘機(jī)通行”。今年8月，山西右玉縣這起破壞長城案件曝光后，在網(wǎng)絡(luò)上掀起了幾乎“一邊倒”的輿論譴責(zé)。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！北M管保護(hù)長城的法網(wǎng)越織越密，可是在長城沿線，人為破壞行為并未完全消失，健全長城保護(hù)長效機(jī)制依舊任重道遠(yuǎn)。

未經(jīng)文物管理部門審批，某影視公司擅自在位于寧夏靈武市寧東鎮(zhèn)清水營村的清水營城址內(nèi)搭建影視拍攝基地，致使墻體遭到嚴(yán)重破壞；在甘肅省武威市涼州區(qū)，有的長城墻體被村落和農(nóng)田包圍，甚至成為當(dāng)?shù)鼐用竦恼簤Α⑷ι釅腿诵械?；在河北易縣，某石料加工企業(yè)非法占用長城保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶和林地，建設(shè)石料加工廠，對長城遺跡的歷史風(fēng)貌、環(huán)境風(fēng)貌以及林業(yè)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害……今年4月，最高檢和國家文物局曾聯(lián)合發(fā)布長城保護(hù)檢察公益訴訟典型案例，涉及河北、陜西、甘肅、青海、寧夏等多個(gè)省區(qū)，包括燕、秦、明等多個(gè)時(shí)期的長城。

在督促保護(hù)清水營城址行政公益訴訟案中，靈武市人民檢察院不但通過公開宣告發(fā)出訴前檢察建議，促使清水營城址受損部分得到恢復(fù)，木質(zhì)違法建筑全部拆除，還督促當(dāng)?shù)貙η逅疇I城堡周邊長城文化資源保護(hù)、利用、研究和管理現(xiàn)狀進(jìn)行評估，細(xì)化長城沿線保護(hù)區(qū)和管理規(guī)定。在甘肅省督促保護(hù)長城行政公益訴訟案中，促進(jìn)整改基礎(chǔ)上，甘肅檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)武威市政府專門設(shè)立長城文化保護(hù)研究院，在每個(gè)縣（區(qū)）設(shè)立長城文化保護(hù)站，出臺(tái)《武威市長城巡查檢查辦法》，強(qiáng)化常態(tài)監(jiān)管。在這些案例中，檢察機(jī)關(guān)既充分發(fā)揮公益訴訟各類監(jiān)督方式督促公益修復(fù)，更注重通過辦案促進(jìn)健全文物保護(hù)長效機(jī)制。

寧夏回族自治區(qū)人民檢察院第六檢察部副主任張福宇表示：“在開展長城保護(hù)方面，檢察機(jī)關(guān)既依法監(jiān)督又協(xié)調(diào)支持，與行政機(jī)關(guān)形成良性互動(dòng)，助力行政機(jī)關(guān)解決履職中遇到的困難，推動(dòng)其依法履職、嚴(yán)格執(zhí)法、自我糾錯(cuò)。檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)部門在各自履職中，共同推動(dòng)問題解決，形成保護(hù)、利用、研究和管理互相融合、互相促進(jìn)的良性機(jī)制，維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，形成長城保護(hù)工作的監(jiān)、管、護(hù)合力，有效激發(fā)了長城保護(hù)動(dòng)能?！?h3>讓文物保護(hù)與文化旅游和諧共生

近日，在北京市延慶區(qū)八達(dá)嶺長城西段，一處建筑基址出土多枚堪稱簡易版“古代手榴彈”的石雷。據(jù)考古人員介紹，這是北京長城考古首次發(fā)現(xiàn)“武器倉庫”。

隨著長城國家文化公園建設(shè)的不斷推進(jìn)，從搶救性保護(hù)到預(yù)防性保護(hù)，再到研究性修繕，長城本體保護(hù)工作不斷加速升級。長城文化旅游觀光帶、長城文化節(jié)、長城論壇、長城音樂會(huì)等品牌活動(dòng)和各類長城文創(chuàng)商品，也讓長城的文化價(jià)值不斷得以展現(xiàn)。

而在這個(gè)過程中，始終存在著東部與西部地區(qū)、開發(fā)成熟和未開發(fā)長城之間保護(hù)力量的不平衡。根據(jù)北京市懷柔區(qū)發(fā)布的數(shù)據(jù)，9月29日至10月6日攀爬未開發(fā)長城專項(xiàng)整治期間，工作人員累計(jì)勸阻攀爬未開發(fā)長城人員2650人次，車輛305輛次。董耀會(huì)介紹：“在西北省份，黃土夯筑的長城風(fēng)化、自然毀損十分嚴(yán)重，如果不能及時(shí)進(jìn)行保護(hù)性修繕，倒塌的地方將會(huì)越來越多?！?p>

如今，在長城邊開荒種地、私取墻土的行為幾近消失，而隨著交通的便利、人們生活方式的改變，西部風(fēng)光備受戶外愛好者、影視制作者青睞，又讓長城保護(hù)面臨新挑戰(zhàn)。“這些地區(qū)長城保護(hù)仍處于較粗放的狀態(tài)，長城保護(hù)的調(diào)查整理、內(nèi)涵挖掘、旅游利用、對外宣傳等工作大多還未有效開展?！睆埜Ｓ罡嬖V記者，“長城不僅具有重要的文化歷史價(jià)值，也具有旅游開發(fā)價(jià)值。如何在厘清保護(hù)邊界的同時(shí)，讓人與長城相互滋養(yǎng)，是長城保護(hù)中的難點(diǎn)，這也是公益訴訟的又一待破之題?！?/p>

采訪過程中，多位受訪對象均表示，隨著實(shí)踐發(fā)展，長城考古、保護(hù)、修繕的資金投入、技術(shù)水平、科技含量等越來越高。在此基礎(chǔ)上，更應(yīng)該進(jìn)一步深入挖掘長城文化內(nèi)涵和特殊的歷史文化價(jià)值，爭取更多社會(huì)力量積極投入到長城保護(hù)中?！伴L城保護(hù)任重道遠(yuǎn)，僅靠文物部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要擴(kuò)大公眾的參與權(quán)和話語權(quán)，激發(fā)社會(huì)各界能量，依法、有序、科學(xué)參與長城保護(hù)工作，讓大家都能為長城保護(hù)做力所能及的事。”董耀會(huì)說。

張福宇認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)職能部門溝通對接，大力促進(jìn)文物保護(hù)與文化旅游融合，推動(dòng)地區(qū)文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的提質(zhì)發(fā)展，積極做好公益訴訟檢察的“后半篇文章”。

（摘自10月21日《光明日報(bào)》。作者為該報(bào)記者）