鄉村振興中宅基地“三權分置”的內生變革與路徑研究

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(華北理工大學 管理學院，河北 唐山 063210)

一、 引言

黨的十九大提出了鄉村振興的20字總要求，即：產業融合、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。這20個字構成了一個完整的目標體系，產業興旺是根本出路、生態宜居是內在要求、鄉風文明是緊迫任務、治理有效是重要保障、生活富裕是主要目的，它具有鮮明的時代特征，也是中國特色農業農村現代化的努力方向[1]。從空間格局來看，“產業融合”發生在市場上，而“生態宜居、鄉風文明、治理有效”發生在社會層面，“生活富裕”則指農民個體層面[2]。總的來說，市場是途徑，個體是目標，社會是保障。由此可見，鄉村振興戰略是一個內容豐富的系統工程，作為空間載體和重要支撐的土地資源，其利用狀況直接關系到鄉村振興的效果。土地是財富之母，而其位置固定性、面積有限性、質量差異性、功能永久性的自然特性要求合理、集約利用各種土地，這其中包括農村宅基地。農村宅基地一直以來是一塊“沉睡的資本”[3],它約占農村建設用地面積的70%，數量龐大，但其閑置率高、使用效率低，與當前用地緊張的局勢出現明顯的矛盾。基于我國特殊的產權制度，要解決宅基地的問題必須在歷史的視野下, 看宅基地制度變遷的內生邏輯[4]，總結“三權分置”改革的內生動力和路徑選擇，并分析它在鄉村振興戰略中的作用與價值。

二、 我國宅基地制度演進邏輯

唐任伍[5](2004)教授在其著作中提出，如諾斯教授等主要抓住三個變量對美國歷史進行分析一樣，產權理論、國家理論和意識形態理論也同樣成為中國經濟制度變遷和經濟發展理論的三塊基石。我國由于特殊的歷史背景——幾千年高度統一的中央集權模式，自上而下的決策體制，形成了強制性的、自上而下的制度變遷過程。這種制度變遷實際上是一種供給主導的制度變遷，政府在進行產權改革的時候不僅要考慮到經濟目標，即提高資源的配置效率、加速經濟增長、實現效率最大化的目標，還要考慮政治目標，即實現社會穩定、政治支持、保證權力。下面將通過對我國宅基地制度變革過程進行梳理(見圖1)，總結宅基地制度變革的表現形式。

圖1 宅基地制度演進示意圖

我國自1949年新中國成立后，頒布《土地改革法》規定農村宅基地歸農民私人所有，宅基地所有權與使用權集于一體，農戶以房契作為產權憑證，可以自由的轉讓、買賣以及抵押宅基地[6]。通過買賣和租賃行為，農民由宅基地所產生的財產性收益得到了保護，同時也是新生政權對農民階層在艱苦卓絕斗爭中所作付出的回報和鞏固新生政權、爭取農民階級支持的制度安排，但私有制的確立與社會主義性質不符，更在一定程度上加劇了農村兩極分化的產生，這一時期的制度明顯表現為政治偏好大于經濟偏好、產權單一、私有化強度最大化[7]。

經過社會主義改造，農村產權由私有化轉變為集體所有，除了農民生活所用日用品外，其他所有財產都屬于共有財產[8]。1962年，《人民公社六十條》規定宅基地不準出租和買賣，社員有買賣或者租賃房屋的權利。借助于持續的、高壓性的以階級斗爭為綱的政治運動，這種由農民私有到共同所有的強制性變革大大扼殺了農民的積極性，加之工業原始資本積累的需求，農業生產受到極大的消極影響。這一時期的制度明顯表現為政治偏好大于經濟偏好、集體擁有所有權、農民私有化強度最低[9]。

1982年，國務院頒布《村鎮建房用地管理條例》，明確了集鎮內非農戶口可通過申請、審批程序取得宅基地的使用權[10]。改革開放，隨著市場經濟體制的引入和不斷完善，農村發展的活力被激發，宅基地流轉適當放開，農民從流轉中獲得了一定收益和資本。出于對農民宅基地權益長期壓制的緩解及獲取對改革廣泛的民意支持，放寬宅基地使用權的主體范圍，雖然是出于對農民利益的考慮，但城鄉二元體制卻始終客觀存在。這一時期的制度受到以經濟建設為中心工作思路的影響，表現為經濟偏好略大于政治偏好，明確了使用權與所有權的分離，使用權主體擴大，農民私有化程度較高。

1998年之后，雖然仍然保持“集體所有、農戶使用”，但由于土地財政等原因，農民房屋的交易對象受到嚴格的限制，表現為管制性和限制流轉農村住房的交易對象。1999年5月，國務院辦公廳發布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，首次明確禁止城市居民購買農村住宅。隨著城鎮化進程的不斷加快，大規模的 “民工潮”出現，農民紛紛外出務工，“空心村”[11]、宅基地閑置狀況愈演愈烈，人地矛盾突出，供需無法對接，對農業生產造成極為消極的影響。這一時期城市建設進程加快，宅基地使用權主體范圍再次縮小，農民私有程度較低。

我國經濟發展進入新常態的局勢下，一戶一宅、面積限定、無償占有、限制流轉等制度安排使農村宅基地使用情況亂象叢生[12]。而將資格權從使用權中分離，形成所有權、資格權、使用權“三權分置”的權屬結構是土地產權更加合理化的表現與必然趨勢，以農村產權制度改革創新增添鄉村發展的新功能[13]。放活宅基地使用權流轉、擴大宅基地流轉范圍、延長宅基地流轉期限對于打破城鄉二元阻隔、促進農民增收具有重要的現實意義。

由上述制度演進過程可以看出，我國宅基地制度的變遷往往是經濟偏好與政治偏好相互博弈、實現均衡的過程，當政府的經濟偏好大于政治偏好時，趨向于追求經濟效益最大化，此時產權種類一般會細化且多元化；而當政治偏好大于經濟偏好時，產權種類單一，社會政治效益最大化，經濟效益較小。1949年至今，宅基地權能經歷了由單一所有權到使用權分離，再到資格權確立的演變過程(見圖2)。同時，2013年之前，政治偏好在宅基地制度變遷中占據主導地位，經濟偏好受到抑制，突出表現為使用權主體范圍的擴大與縮小、權能種類與強度的適用性(見表1)。

圖2 宅基地“三權”演變過程

表1 宅基地改革各階段特征

三、 我國宅基地“三權分置”的內生變革

(一)我國宅基地“三權分置”改革的理論分析

現代制度經濟學將制度變遷分為誘致性和強制性兩種變遷類型，誘致性制度變遷指人們為爭取獲利機會自發倡導和組織實施對現行制度安排的變更或替代，而強制性制度變遷由政府命令和法律引入與實行。一直以來，受政治偏好的主導，強制性制度變遷類型在我國土地制度改革的歷史沿襲中占據主要位置。從某個均衡點開始，有四種原因能夠引起制度不均衡[14],其中之一是制度選擇集合改變。也就是說如果一種制度存在借助其他社會制度安排來完成這一社會制度變遷的可能性，那么它在基礎社會科學研究方面的投資費用會極大降低；同時，政府政策是支持默認、不予理睬還是嚴令禁止對于制度均衡也有較大影響。

就經濟目標而言，生產力的發展是制度變遷的根本力量，技術的改變促使新的生產關系的形成與舊有生產關系的瓦解，從而使得收益的分配結構發生變化；它也通過影響交易費用使之前采用的制度成本提高，而某些不起作用的制度安排起作用。制度的供給通常受到產權變動成本的約束，巴澤爾(1997)[15]在其著作一書中對產權的變動做出了解釋。他認為當擁有商品的權利突然變得更有價值，能帶來更大的收入流時，人們將對這些權利加以更徹底地界定。隨著土地資源稀缺與土地價值的提升，土地可以帶給人們更多有用的價值，此時人們傾向于更加徹底的界定產權，細分產權的行為由此而生。他還指出，當資產具有許多有用屬性，并且為了實現這些屬性的最高價值而必須把屬性分配給許多個人時，為了防止某人白白使用歸別人所有的屬性，就必須作出規定，予以限制。這種限制條件，看似削弱了某人的權利，其實恰恰增大了大家權利的價值。當產權變動的收益不斷上升，而重新界定產權的成本下降時，對經濟效益最大化的追求將促使執政者趨向于做出制度變遷的安排。誘致性變遷由于變遷的自發性和主動性遇到的阻力較小，其成本要低于強制性變遷，在新的制度確定后又經過較短的制度適應期，收益增加較為明顯(見圖3)。

圖3 強制性與誘致性產權變動收益—成本曲線

就政治目標而言，通過新的制度安排而獲得廣泛的政治支持也是保持社會穩定、促進社會發展的重要因素。張五常的國家理論認為，從合約結構的角度看國家，歷史有載的準則包括三項：其一是處理收入分配與再分配；其二是處理產權與人權的界定；其三是人民要共享一個共同的文化[16]。縱觀歷史可以發現，在中國持有土地就是權力的保障。土地改革與意識形態的社會變革相伴而生，以收入的再分配和產權的規定為表征表達統治階級的性質。國家強制性制度變遷通常情況下以政治目標為核心，強制性地規定制度的內容，剛性的意識形態、機構問題、利益集團的政治偏好都在一定程度上影響制度的改變。在不違背政治目標的情況下，政府規劃制度變遷的方向、原則、步驟等過程中，通常采取統一思想引領，建立一套為大多數人所接受和貫徹的意識形態，并在若干具有代表性的企事業單位進行政策調試，取得經驗后再加以推廣。這種方式往往具備計劃性、秩序性、可控性的特征，變革的阻力較小，社會成本較低。以政治目標為主的制度變遷受法律制度的約束，法律的規定與完善程度往往影響著新制度的進程與效果，法律對資源配置的重視程度直接影響產權的界定。

由此可見，我國歷史上的社會變革總體演進邏輯由強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉變，伴隨著由單一產權到兩權分離、進而“三權分置”的產權細分過程，經濟偏好與政治偏好趨于平衡，產權強度更加合理，誘致性變遷路徑更為多樣。宅基地“三權分置”改革的背景是社會變革中農村出現大量私自流轉宅基地的現象，這些現象在一定程度上表達了農民的訴求，也體現出農村土地改革的迫切性，具有誘致性制度變遷的演進特點。

(二)宅基地“三權分置”的內生變革

1.宅基地“三權分置”改革的經濟動力

首先，明晰宅基地產權的權責、權能、權效的目的是充分利用其多種屬性實現土地資源更高的價值。宅基地“三權分置”改革將資格權從所有權中分離，讓使用權擺脫束縛，成為能夠游離于集體的財產權，其產生的使用權收益不僅對于農民增收起重要作用，對于國民經濟發展也起到帶動作用。

其次，就資源的優化配置和利用效率而言，一方面，大量的閑置宅基地無人居住，造成土地資源的嚴重浪費，另一方面城市化發展進程加速，城市建設用地供給不足，供需矛盾日益突出，形成農村土地低效利用與城市用地緊張的結構性失衡。宅基地“三權分置”下，使用權流轉能夠提高閑置資源的使用效率，促進資源要素的流通，促進城鄉要素市場的完善[17]。

再次，我國經濟發展進入新常態后，配套制度不斷完善，社會選擇集合改變，改革的成本下降，收益較高。社會公共服務水平上升、精準扶貧成效顯著、新農村建設穩步推進等制度安排都為宅基地“三權分置”提供了制度保障。伴隨社會的進步，農村家庭的家庭本位觀念等非正式規則對農村土地制度變遷也發生了一定影響，一定程度上降低制度變遷成本[18],成為誘致性制度變遷方式的主要動力。

2. 宅基地“三權分置”改革的社會政治動力

首先，宅基地“三權分置”改革惠及農民階級，體現著我國人民民主專政的性質，有助于鞏固政權穩定。回顧歷史，沒有農民階級的支持就沒有今天走在民族偉大復興路上的中國，即便是在特定的歷史條件下，提出工業反哺農業的政策，也無法真正做到以農業發展為主[19]。宅基地“三權分置”從制度安排上有利于保障農民的權益，縮小城鄉差距。

其次，這一制度安排加速城鎮化進程，促進城鄉統籌發展。農村改革開放,家庭聯產承包責任制的實施將農民勞動力從集體中解放出來，成為可以自由選擇、自主經營的市場主體，在此背景下，鄉村社會進入一個勞動力“流動”的時代。隨著這種流動所形成的是大部分村莊的“空巢”現象。由于不確定預期、社會阻隔、慣性作用等機制，農民的流動方式為“非正式”或“非制度化”“兩棲人群”大量出現。宅基地制度改革，探索最合理的宅基地退出模式，引導有進城居住意愿的農民自愿退出農村閑置房地，可以有效解決兩棲占地問題，促進農村人口進城。同時，把城鄉放在平等的地位上，站在鄉村發展角度設計[20]，使被收回的閑置房地通過合理方式吸引城市資本的流入，推動鄉村的開發，形成城鄉之間的良性循環。

再次，中國鄉村社會是一個鄉土社會，之所以稱為“鄉土社會”就是蘊含了“土”對于農民以及農村社會秩序有重要影響之意。費孝通認為，“土氣”是因為不流動而發生的，以農業為生的人，世代定居是常態，遷移是變態[21]。現今社會，許多農民不再以農為生，到城鎮打工比種地所得的收益更高。宅基地對于中國農民來說有著特殊的情懷，這就在情感和現實之間產生了一定的矛盾，“祖宅”所蘊含的情結雖然會隨著現代化的步伐而變得不那么強烈，但從實際情況看來，身份性經營權流轉模式多以親情和互惠為紐帶[22]，盡管不少農戶希望將宅基地流轉給更適合的主體，但受到以“五緣”為明細特征的鄉土規則的影響，無法使宅基地得到更高效地利用。農民更希望在物質追求與精神追求中找到平衡，而宅基地“三權分置”正是解決這一問題的制度性安排。

四、 鄉村振興背景下宅基地“三權分置”改革的路徑選擇

在鄉村振興這盤棋局中，土地要素扮演著至關重要的角色，而閑置宅基地的處理與利用效果將影響土地能否集約利用以及土地要素作用的發揮。可以說，宅基地“三權分置”改革成果關系到鄉村振興戰略的整體局勢，因此要從以下三個方面優化改革的路徑。

(一)把握不同制度間的關聯性，減少重復工作，合理規劃產權安排，降低制度變遷與產權變動的成本

宅基地“三權分置”制度的配套體系有：清晰的產權制度(兩證齊全)、自愿有償退出制度、抵押擔保制度、取得置換制度、民主管理制度等。在實踐中劃分各自領域的工作，注意不同制度間的一致性與協調性，統籌利用騰退的宅基地。清晰界定村集體經濟組織或者村民委員會、村內各集體經濟組織或者村民小組、鄉鎮集體經濟組織的各自權利，避免改革陷入風險，減少不必要的損失和浪費資源狀況。同時，要在成本-收益分析的基礎上正確看待改革的運行成本，樹立長遠眼光，增加教育和科技的投入。

(二)立足鄉土社會，認識到改革與鄉村城鎮化進程的關系，健全鄉村治理體系，統籌城鄉發展

雖然在轉型過程中，農戶的選擇受到市場的支持，部分經濟關系可以基于市場來完成，但是農戶、市場、社會三者的關系和社區新秩序的建立都要在三者互動的結構中完成。從農戶資源角度，權力分置的安排擴大了農戶資源的橫向空間，農戶資源的豐富使得資源的配置發生變化，國家作為調控者需要通過法律、政策等規章制度處理收入分配與再分配，放寬限制的同時創新使用權流轉收益分配方式。宅基地“三權分置”改革要突出市場資源配置基礎上制度的計劃功能，以鄉土中國的特質為基礎，將改革納入到鄉村治理體系與社區治理體系的建設中。從人類整個城鎮化進程來看，城鎮化并不只是鄉村人口向城鎮的遷徙和積聚，它包括鄉村的城鎮化[23],即鄉村生活方式的城市化和現代化，利用鄉村的宜居屬性進行制度安排是“三權分置”改革的出路之一。

(三)以保障農民權益為工作思路，激發農民主體意識

宅基地“三權分置”改革不僅需要一批懂農業、愛農村、愛農民的三農工作能人[24],以改革創新為引領，敢為人先投入到農村工作中，也需要調動農民的參與熱情，使他們成為推動改革運行的根本力量，這就要求首先要在農民的認知上做足功夫。長期以來，農民對宅基地使用權的獲得、占有、處置、退出、流轉等認知存在著巨大的差異，且與法律規定存在相當程度的相悖之處，要通過扎實的工作、循序漸進的引導，幫助他們樹立正確的認知；要將改革的效益外顯，將農民看作理性的“經濟人”，用綜合利益引導他們做出正確的選擇。其次，在探尋使用權多元主體的過程中堅持一些從實際出發，充分考慮農民的意愿與訴求，以“人、地、錢”作為農村工作的主線，以體制機制為保障，以均衡發展為目標[25]。

五、 宅基地“三權分置”改革在鄉村振興中的作用與價值

宅基地“三權分置”改革在現實工作中是一個整體工程，不論是所有權的穩定、資格權的確立、還是使用權的放活，都與鄉村振興的總要求相契合，從廣義層面上，對應著鄉村振興的不同價值取向，也是實現這一偉大戰略的重要途徑之一。精準認識宅基地“三權分置”改革的多維功能，助力鄉村振興目標的實現[26](見圖4)。

圖4 宅基地“三權分置”改革在鄉村振興中的價值與作用

(一)放活使用權，提高宅基地經濟價值

宅基地“三權分置”改革經濟目標是通過放活宅基地使用權促進農民財產性收益的增加與土地利用效率的提高，既可以在保持鄉村獨立性和差異化的前提下，以差異化的路徑突出鄉村的比較優勢，促進城鄉要素雙向流通，又可以在保證農業發展、糧食安全的同時，補齊鄉村發展短板。要通過改革出效益、出新的生產力就應該充分利用土地這一優質資源，走產業融合的發展模式，將落腳點放在增加宅基地的價值上，挖掘土地潛力，促進農民增收。產業融合也是鄉村振興戰略的根本出路，緊扣生產發展的主要任務。“中國要強，農業必須強”，宅基地“三權分置”改革中使用權的活化有利于實現人、地的高效結合[27],實現農業現代化，具有重要的經濟價值。

(二)落實所有權，鞏固宅基地社會政治價值

農民的宅基地使用權問題不僅是經濟問題，也是政治問題、社會問題、法律問題。在安全與生存倫理的原則下，在生存倫理的道義經濟原則支配下，宅基地是每戶農民都應該獲得的基本保障。從20世紀60年代開始建立起來的宅基地使用權制度，體現了治國理政的目標，在結果上對農民生存保障價值目標予以確認，是一種雙贏的制度設計。土地制度事關我國社會主義建設的大局，政府賦予土地的政治意義與保障功能超過其土地的經濟功能，集體土地所有制建立以來，我國一直在利用法律和政策維護這種土地的集體所有權[28]。經濟發展進入新常態后，我國提出鄉村振興的戰略部署，力爭實現“生態宜居、鄉風文明、治理有效”的社會政治目標，要實現這些目標就必須解決普遍存在的“兩棲人群”問題，重塑鄉村社會治理空間，發展現代農業，改革與完善鄉村治理機制[29]。 “中國要美，農村必須美”，宅基地“三權分置”正具備這樣的作用與價值：處理人地關系、促進人地和諧，筑牢鄉村振興的生態人文根基[30]，提升鄉村振興的治理效果。

(三)穩定資格權，實現宅基地對農民個體目標的價值

2.8億進城打工農民和3000多萬畝閑置宅基地的事實讓我們看到農民工徘徊在城市與鄉村之間，過著漂泊的生活，幸福感受到很大影響。“三權分置“改革的個體目標價值表現在：確權登記，讓農民更有安全感;“還權賦能”，讓農民更有主人感;規范交易，讓農民更有幸福感;完善法律法規，讓農民更有信任感[31]。資格權的穩定對離農戶、兼業戶、純農戶有不同的現實意義[32]，但無論哪一類改革政策受眾群體，都能通過不同途徑從這場深刻的變革中獲益。“中國要富，農民必須富”，只有每家每戶農民的收入增加、居住環境改善、生活變得富裕才能實現鄉村振興戰略的應有之義。