重構公共政治文化的治理意義

周慶智

【摘要】當今的公共領域，最引人注意的現象是異質性較大且價值較為混亂，這根源于公共政治文化的缺位。傳統單位社會治理無法解決現代公共社會治理的價值共享和利益共享問題，也不能在個體與公共組織之間建立新的文化和政治聯系。所以，重構一種有序、多元的公共政治文化，對現代公共生活形式的生成和確立，具有社會整合和公共秩序建構的治理意義。

【關鍵詞】基層治理 公共政治文化 個體與公共組織關系

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

改革開放以后，社會關系結構和制度化關系發生的變化

改革開放引入市場機制后，公共性社會關系性質發生了巨變，個體與公共體制的聯結性質和聯結形式出現結構性變化，其中最為突出的公共政治文化現象，就是個體與國家意識形態逐漸分離，而且確立在單位社會上的集體主義價值被全面解構，之后公共政治文化進入一個多元且無序的狀態。社會分化、社會沖突和價值分歧增多，其中利己主義、物質主義、消費主義成為社會生活的主流樣式，同時在公共領域，公共組織的公共性不足、社會價值多元且混亂、公共意識低下等現象，導致社會整合和社會動員能力弱化。市場化帶來的世俗化使原來的公共社會生活失去了公共理性和公共價值意義。

上述問題的出現正是由于市場力量使社會重新獲得了公共空間，并且這個公共空間還在不斷擴大。也就是說，從單位社會進入公共社會后，原有治理體制的政治和文化聯系不在，公共領域結構及其公共政治文化處于變革和轉型中，這才是社會失序以及公共價值失范的根源。但這個由多元社會主體構成的公共空間不能成為一個公共共同體的社會空間，個體的生活與公共體制的關聯性不大，其權益的保護和界定主要也不是來自后者，而是來自于初級社會組織（血緣、親緣、地緣等）的具體關系。也就是說，公共組織（政府）并沒有適應變化了的社會關系與個體建立起新的緊密無間的政治聯系和文化聯系，個體回到了家庭這個小共同體中并依靠社會初級團體或地方體生活，依靠這些組織保護自己，處理大部分事務。

公共政治文化建立在公共領域中的個體與公共組織（政府）之間的文化聯系和政治聯系上，它是異質性社會達成社會整合的價值基礎，它塑造的是一個非個人的公共性關系，也是社會成員體系得以維護的社會整合條件。所以，公共政治文化的主要特征或構成因素：一是公共性，即公共性是由這樣一些事實保證的，盡管角度不同，看法各異，但每個人關注的總是同一客體，它促使人們愿意分享一種道德秩序；二是公共社會的組織化聯結形式，指公共領域的行動載體是由各種聯合體構成的社會成員體系；三是個體與公共組織（政府）的關系，公共政治文化是個體與公共組織（政府）相互建構的結果，公共權力的合法性來源于公共領域，它揭示了公共政治文化的本質聯系意義。

改革開放以后，社會關系結構和制度化關系發生的變化具有實質性意義：第一，社會組織結構發生了變化。一是單位社會的利益組織化架構，轉型進入公共社會的利益組織化架構。國家或全民所有的社會組織在整個中國社會中所占的比重下降，在某些經濟領域和行業中，國家或全民所有的經濟組織已經變成很小的部分，取而代之的是私營的、合資的或股份制的經濟組織形式。二是鄉村社會組織結構也發生了重大改變。實行基層群眾自治，即舊的利益組織化架構的廢止，代之以新的利益組織化架構即村民自治組織。但村民自治組織是一個與集體土地產權相關聯的行政村村民的“成員身份自治”共同體，它不可能將基層所有民眾甚至包括村民的利益納入權利分配的體系當中。

第二，社會聯系方式發生了變化。一方面，過去聯結人們權利、責任、義務這些因素的紐帶，比如單位、村莊、家庭、宗族，正在發生一個從“身份到契約”即從身份關系到契約關系的變化。在社會關系領域，與過去不同的是，人際關系的契約化，成為構成現代生活各種社會關系中的最基本形式。另一方面，基于自由合意產生的契約關系所形成的共同體逐漸發展起來，比如各種社團組織，即社會中的互助團體、市場中的商會、行業協會組織，等等，構成社會基本聯系的是充滿選擇和變易的契約關系，也就是說，結社關系組織化，成為現代經濟生活必不可少的條件。

第三，國家與社會關系發生了變化。社會領域出現了新的組織形式，有了實質性的自主空間，產生了體制外整合或協調個體與個體或個體與國家關系的“半官半民”的社團或個體協會。比如，國家允許公民享有有限的結社自由，允許某些類型的社會組織存在。同時，國家也有意識地利用各種社會組織提供公共產品和公共服務的能力，比如社區公共產品供給和公共服務的市場化做法，使其發揮輔助治理的作用。上述社會關系領域的變化，使社會組織的發展有了體制外的成長空間，為國家與社會之間的結構性安排以及這種安排的制度化提供了基礎條件。

公共社會的形成需要新的公共政治文化，但與之相適應的社會改革卻相對滯后：其一，價值無序是由于外在的國家意識形態與個體的分離，以及單位制的集體主義價值不在，個體似乎無有例外地被市場經濟的世俗化帶來的物質主義、消費主義所俘獲；其二，傳統的治理邏輯和治理方式無法適應新的社會結構變化，即公共組織（政府）與個體的關系并沒有建立在社會價值共享、利益共享的關聯基礎上，這導致不能建構新的公共性社會關系，公共領域關系依然由公共權力所支配和界定，新興的社會組織還不能填補這個空間。其三，維持身份社會的一系列體制制度障礙比如戶籍制度不能清除，進入公共社會的人依然是身份不同而權利差別的個體，這阻礙了從身份社會關系轉型到契約社會關系的社會進步，公共社會的身份認同不能形成，這無法達成公共領域的社會成員身份認同，公民理性和公共精神不能培育出來。

建構基于政治與文化聯系之上的公共政治文化

新時代公民意識和公共精神有賴于公共組織（政府）與個體關系建立在（文化）歷史聯系和（政治）現實權益聯系上。或者說，建基于政治聯系和文化聯系之上的公共政治文化，需要具備以下結構和體制方面的條件：

第一，政府公共性建構。傳統至現代，社會與國家具有互嵌性性質特征，即國家秩序規范（以國家法形式）與民間（基層）社會秩序規范（以習慣法形式）具有渾融和互滲的復雜關系。改革開放前，這種關系的特性是社會治理體系與資源分配體系合二為一，政府公共性的表述形式是國家、集體、個人三者利益關系。改革開放后至今，社會結構發生的巨變給社會以自主的空間，但公共領域并沒有實現從傳統向現代的轉型，公共領域關系不是建立在公民的個人權利和社會權利之上，而是建立在公共組織（政府）的權力支配關系之上。因此，建構公共性，就要求公共組織（政府）將公共性社會關系的建構作為基本任務，把國家與公民的權利關系確認在法律關系上。

第二，塑造公共社會組織化凝聚形式。公共社會是一個異質的、多元的社會，構成公共社會的主要組織化形式是社會成員體系，后者通過一種組織化方式聚合起來，它在促進社會內聚的同時，也增強了制度公平吸納外部社會力量的能力。

第三，個體與公共組織（政府）的權利關系。個體的公共行動和意見形成于公共領域，公共權力的合法性來源于公共領域，公共政治文化是個體與公共組織（政府）相互建構的結果。個體與公共組織（政府）的關系應該建立在緊密無間的政治聯系和文化聯系上。進一步講，個體和公共體制建立制度化關聯并有效發揮連結、代表、協調和應責作用，它的意義在于，個體的生存利益可以依靠公共制度解決問題、避免相互損害的能力，通過代表增強自身力量的能力，尋求公共衡量標準、要求權威機構幫助的能力。如此，一方面，可以克服單位社會解體之后公共空間的日益萎縮和不斷加劇的社會原子化；另一方面，能夠在公共領域建構一種文化和政治的凝聚力，型塑公共政治文化的本質聯系意義。