關于產業發展單元規劃管理創新的探索與建議
——以杭州市為例

朱 靜,李思靜,韋 彪

(1. 浙江省城市化發展研究中心，浙江 杭州 310012；2.杭州市規劃局拱墅規劃分局，浙江 杭州 310015；3.杭州市城市規劃設計研究院，浙江 杭州 310012)

當前,全球經濟正進入以創新驅動發展為主要特征的新常態階段,以互聯網和工業制造為基礎的“工業4.0”時代正實現從“規模擴張”向“功能提升”的轉型。以杭州為例,隨著阿里巴巴、海康威視、華三通信等一批引領新時代潮流的樣板企業的出現,基于容積率、綠地率、建筑密度、建筑形態、配套設施比重等一系列傳統指標的單一供地模式,已不適應新常態、新經濟的發展需求。這些新業態、新產業不同于傳統產業,其產業用地具有研發用途比例高、不同用地類型混合成分高、用地需求多元化等特征。

“中國制造2025”提出實現制造強國的戰略目標,國家戰略規劃和城市自身發展都要求各城市加快創新驅動,實現轉型升級,而工業用地作為承載轉型發展的主要空間,諸多問題亟待解決。這些問題制約了實體經濟發展,也影響了產業轉型升級進程和城市競爭力提升。由此,我們亟需創新產業空間規劃管理模式,為實體經濟發展提供堅實的空間保障,釋放創新活力,拓展產業空間,提升城市品質。

本文將圍繞“產業發展單元”創新實踐來重點闡述針對工業用地的規劃管理創新,其側重點在工業產業的未來發展,突出的是對產業發展的引導內容。產業發展單元的概念為：以有利于工業產業發展為主要原則,在現行的規劃管理單元基礎上,對工業產業集聚區塊進行劃定,成為對產業發展、土地利用、配套設施等進行控制的空間平臺,為規劃管理單元的有機組成。以杭州市為例,根據已有控制性詳細規劃,主城區規劃管理單元規模一般為2～6 km2,下沙、濱江規劃管理單元內工業集聚區塊面積一般為3～5 km2(含相關用地),下沙、濱江部分工業(產業)發展單元可與規劃管理單元重合[1]。

1 杭州市工業用地利用現狀和問題

據統計,2015年杭州市區現狀工業用地為171.61 km2,呈現“大集中、小分散”的空間布局形態[2],是杭州實體經濟發展的空間基礎。當前面臨的主要問題是：

1)工業用地改變用途 一些企業衰落或生產功能遷移后原有的工業用地大量低效閑置,受城區內較高土地價值驅動,部分企業將工業廠房擅自改作商場、市場等；有的以技改為名進行廠房改造,卻悄然改變經營性質,不再從事實體經濟。這些做法不僅導致工業用地流失,影響市場環境的公平性,而且增加了工業用地更新改造的難度。

2)園區建設品質不高 仍然存在園區用地節約集約化程度比較低,工業企業粗放用地、低效用地現象；存在園區產業交叉重疊,重復建設，同質化競爭問題；存在園區環境封閉、簡陋、單調,綠化空間被占用情況等。這些都影響了土地利用效率,也影響了產業健康發展。

3)產城融合程度不深 有的工業區塊以大片單純工業用地遠離城區,周邊基礎設施建設滯后；部分產業園區內部服務配套設施和公共活動空間缺乏,工業轉型發展的配套服務不健全等。這些情況都導致產城分離,帶來職住失衡、交通擁堵、產業空城等系列問題。

4)政策供給仍然不足 對企業轉型升級的空間需求缺乏必要的政策支持；簡單的“退二進三”破壞企業本地成長環境；現行的行政審批制度難以適應產品更新換代快、投產周期短的要求。這些問題均影響了產業發展質效,并影響企業的發展信心。

2 實體經濟對產業發展空間的新需求

隨著城市功能轉型與產業結構調整,實體經濟對發展空間提出了更高的要求,因此亟需結合市場需求作出政府引導。

1)需要功能更健全的復合型空間 現代企業不斷向全產業鏈拓展和向高技術領域挺進,單一的生產功能已經不能滿足企業發展需求,而需要集生產、研發、展示、營銷、服務等綜合功能為一體的復合型空間。

2)需要生活更便捷的融合型產城 現代企業從業人員結構發生了很大變化,中高端人才和新興產業工人的比例大幅增加,企業對內對外交往活動日益頻繁,需要更便捷的生活配套服務、更便捷的社會交往空間、更豐富的社會文化活動,這就要求產城融合的程度需要不斷加深。

3)需要品質更高端的景觀型環境 現代企業對園區和廠區的環境、道路、綠化、建筑設計的需求也隨之變化,需要更整潔、更美觀、更生態、更舒適的生產生活環境,需要與生態文明之都和生活品質之城建設更好地融合。

4)需要運行更高效的共治型園區 現代產業業態、產品的更新換代異常頻繁,園區的服務管理需要有新的標準、新的規范和新的制度供給,來適應生產活動的快速變化,同時也需要形成政府與企業良性互動、共建共管共治園區的良好局面。

3 杭州市推行產業發展單元規劃的創新做法

杭州市規劃局從2013年開始,借鑒國內外先進案例的經驗,以《杭州市工業(產業)發展單元規劃管理創新研究課題》為基礎,出臺了《杭州市工業用地規劃管理若干規定》,為產業發展單元設立及后續管理提供了政策保障。并陸續制定了《杭州市工業(產業)發展單元控制性詳細規劃編制技術導則》和《工業(產業)發展單元規劃管理暫行辦法》,規范單元管理,保障長效運作。

杭州西湖區編制了科技園工業(產業)發展單元規劃,傾力打造了全國首個云計算生態小鎮——云棲小鎮,并形成了國土、規劃、城管、稅務、工商等多部門協同的綜合服務機制。拱墅區完成鐵路北站產業發展單元研究,推動智慧網谷創新平臺建設,已進駐順豐總部、新浪、360等創新型企業；完成運河工業設計產業發展單元規劃,2017年正式獲市政府批復,成為全省首個進入建設階段的“產業發展單元”,拓展創新產業空間,推動泰普森國家工業設計中心和LOFT49省級工業設計基地轉型。該產業發展單元在規劃上注重產城融合發展,從產業配套服務與企業職工需求出發,集中設置餐廳、創意咖啡廳、休閑娛樂空間、會展展示等功能于一體的產業鄰里中心,并強調內部環境優化,通過開放式街區設計,打開企業之間圍墻限制,與周邊其他城市功能融為一體。同時,有針對性地增加相應的基礎設施、公共服務設施等配套,加強規劃、審批方面的便利服務[3]。見圖1～5。

杭州市規劃局通過規劃實踐探索和持續研究推廣,不斷推動平臺轉型,取得了實質性進展和成效。在杭州市總體規劃指導下,通過分區規劃全面落實產業發展單元,全市共規劃產業發展單元50個,納入長期規劃管理體系[2]。各類工業園區和零星工業用地實施產業發展單元升級改造后, 大幅提升了低效利用的存量工業用地效能,解決了產業轉型發展的空間需求,增值了土地收益。

圖1 杭州西湖科技園工業(產業)發展單元周邊關系圖

圖2 杭州西湖科技園工業(產業)發展單元用地規劃圖

圖3 杭州鐵路北站工業(產業)發展單元規劃結構示意圖

4 推行產業發展單元規劃管理創新的意義

隨著新興產業和傳統產業的創新發展,單一生產功能逐步向研發、生產服務等高端功能提升。長期以來,受工業建設項目容積率指標、配套實施比例控制等因素限制,以及不同分類用地之間巨大土地價差影響,適應產業發展需求的生產、研發、貿易等多功能復合型空間難以落實。產業發展單元突破開發區、工業功能區、零星工業用地獨立封閉的傳統模式,以規模適宜、便于精細化規劃的產業單元為基礎,建立相應的管理體制,有利于實現產業空間系統優化。

1)滿足產業轉型發展空間需求,引導企業轉型升級。產業發展單元中對工業用地容積率及研發、銷售等生產服務配套比例不再統一限定,工業用地可按比例混合研發、銷售等使用功能,支持企業有效利用土地資源，向產業鏈上具有高附加值的上下游發展。

2)剛性管控與彈性管理相結合,解決規劃“一刀切”和需求多樣化的矛盾。不同類型的工業企業,由于生產工藝、產業鏈構成等差異,對具體用地類型和指標需求有很大差異。而現有的工業區塊規劃,往往對工業用地的指標采用統一標準,管理上缺少與產業特點的聯系和彈性,限制了市場作用的發揮和工業土地效益的提高。產業發展單元轉變對工業用地用途和建設指標的僵化管理,對土地復合利用,實行單元開發總量剛性控制和地塊具體建設指標彈性控制相結合的管理方式,滿足不同類型的工業企業對用地類型和指標的差異化需求。

圖4 泰普森國家工業設計中心效果圖

圖5 LOFT49創意設計中心效果圖

3)升級配套,解決職住失衡,促進產城融合。產業發展單元根據規模和產業發展定位,通過人員構成和需求分析,升級配套服務,規劃設置產業鄰里中心,滿足企業和員工的新需求,營造現代產業社區。

4)合理引導閑置廠房利用,解決擅自改變使用性質等亂象。產業發展單元通過建立評估機制,允許企業在一定條件內臨時功能改變和轉型升級等,引導企業在制度框架下在地塊規劃引導功能和指標控制范圍內有序進行轉型升級,同時通過部門聯動服務、綜合監管機制加強執法力度,淘汰落后產能、盤活土地資源,保障高效、公平的發展環境。

5 產業發展單元規劃管理的創新點

相比當前的管理體系,產業發展單元規劃管理的創新主要體現在以下幾方面：

1)產業引導上：細化產業導向目錄,有序引導轉型升級。

根據產業發展單元的類型與功能定位,編制產業準入導向目錄,建立細化的產業導向指標體系,并從環境影響層面界定產業進入門類,完善單元內的產業結構。產業發展單元通過建立評估機制,對企業發展情況進行跟蹤評估,分類引導,允許企業在一定條件內進行臨時功能改變和轉型升級等,引導企業在制度框架下，在地塊規劃引導功能和指標控制范圍內，有序進行轉型升級。

2)管理模式上細化規劃編制、簡化項目審批、強化后期監管。

把環境影響評價、交通影響評價等多項涉及不同部門審查的中介評估內容,前置到單元規劃編制統一報審,減少項目層面企業個體對專項評價的編制,簡化審批流程,以降低企業費用和時間成本。審批要求標準化、模塊化,對符合規劃要求的項目實施“零審批”,鼓勵企業自覺遵守規劃。同時,通過建立規劃、國土、城管、工商、稅務等多部門協同的綜合服務和聯動監管機制,對工業產業項目合力監管,加強執法力度,淘汰落后產能、盤活存量資源、提高土地效益,推動城市更新、支持轉型升級,消除“重審批、輕監管”的弊病。在發展單元的招商引資、產業引導管理、規劃許可、企業評估和管理服務及批后監管等方面，給予園區管委會或所在地區政府更多自主權,提高管理的靈活度,同時也對園區管理機構的管理能力和專業力量提出了更高要求。

3)指標設置上進行動態規劃管理,剛性與彈性指標分級控制。

產業發展單元改變傳統工業區塊規劃編制辦法,對土地復合利用,工業用地可按比例混合研發、銷售等功能。在對單元進行交通影響評價、環境影響評價和市政設施容量評價的前提下,確定單元整體的開發強度,對單元開發總量和地塊內部整體綠地率進行剛性控制,以保證園區環境。對地塊具體建設指標比如容積率、建筑密度、建筑高度、建筑后退、停車位配建與地塊劃分等,實行彈性控制,預設不同指標區間以適應不同需求,企業可根據實際投資強度和需求靈活選擇[1]。

4)配套設施上設置產業鄰里中心,營造“現代產業社區”。

產業發展單元根據規模和產業類型,通過人員構成和需求分析來確定服務設施配建比例,分類分級配套生產和生活服務設施,包括金融、中小企業培育、員工宿舍、小型商業、培訓等設施,以解決配套匱乏、職住失衡的問題。從滿足企業需求、提高工業土地經濟效益的角度,可集中設置集商業、文化、體育、衛生和教育于一體的產業鄰里中心,服務于周邊企業,鄰里中心的規模可為單元工業用地面積的7%～10%[2]。

5)城市設計上打破工業廠房沉悶封閉界面,提升城市空間品質。

制定發展單元城市設計導則,對城市設計提出更高的要求。結合產業鄰里中心及生產生活服務設施的設置,對建筑后退、沿街立面等作個性化要求,營造更高品質的公共景觀和充滿活力的城市空間,提升產業發展單元整體建筑風貌和空間品質。

6 關于推行產業發展單元規劃的幾點建議

杭州市產業發展單元動態規劃管理創新是對城市規劃管理的突破和創新,屬于國內首創,對其他城市有借鑒意義,其創新做法曾受到國家住建部、浙江省建設廳和杭州市政府領導的充分肯定。全面推行產業發展單元制度,以規模適宜、利于產城融合、便于精細化規劃和管理的產業發展單元為基礎,建立相應的管理機制,使之成為支持產業轉型升級和產城融合的功能引導區和服務創新區,引導創新驅動,推動城市更新,增強實體經濟和城市綜合競爭力。

6.1 提高認識,加大宣傳,進一步形成合力

劃定產業發展單元是一項具有創新意義的舉措,一是應充分認識推行產業發展單元的綜合效應,尤其是在保護產業用地、統籌空間布局、優化投資環境、扎實推進產業發展、促進有效投資增長、形成統籌協調的大招商體制格局等方面的綜合效應,形成共振；二是大力宣傳工業產業發展單元的意義和作用,積極推動實施產業發展單元管理制度。

6.2 完善政策保障,形成推進機制

一是完善和出臺《工業(產業)發展單元規劃編制辦法》和《工業(產業)發展單元建設項目管理辦法》等規范性文件,保障工業(產業)單元長效管理。二是加強領導,形成有規劃、國土、發改、經信、環保、建設、交通等眾多相關部門，以及市、區(縣市)、鎮(街)三級政府，共同參加的有效、有力的協調推進機制。

6.3 科學規劃,強化引導,助推產城融合發展

突出規劃引領,按照“多中心、網絡化、生態型、組團式”城市發展布局,以科學、完善的規劃統籌工業產業發展單元建設管理工作,強化功能引導,實現工業產業發展單元導向清晰、布局合理、功能健全、持續穩定,引導企業有序轉型升級。一是強化產業引導。通過工業產業發展單元的規劃實施,提振產業能級,使杭州市信息經濟的引領作用、高端服務業的主導作用、先進制造業的支撐作用更加突出,重點產業發展壯大,未來產業培育發展,傳統產業轉型升級。二是強化平臺引導。特別是在杭州城西科創大走廊和城東智造大走廊,沿江沿河高端商務帶和錢塘江生態經濟帶,國家級高新區、經濟開發區和產業集聚區,以及特色小鎮等大平臺建設中,應積極推動產業發展單元的規劃實施,深化產業平臺建設機制改革,進一步推進杭州高端要素融合集聚的創新平臺建設。

6.4 以發展單元規劃為抓手,創新和細化產業用地政策

以現有的法規政策為基礎,以產業發展單元控制性詳細規劃為抓手,進一步細化產業用地管理細則。比如：1)土地出讓方面,一是建立彈性出讓和土地租賃制度。目前國內一般采用的工業用地的使用權出讓最高年限為50年出讓,而一般企業的生命周期約為10～20年,企業在競拍時一次性繳納50年的土地出讓金,不僅提高了企業成本,而且還加大了盤活存量再開發的難度。根據產業或企業生命周期,既可以選擇出讓,也可以選擇租賃。市政府《關于實施“畝產倍增”計劃促進土地節約集約利用的若干意見》已提出“分期分階段出讓、先租后讓”政策,建議進一步細化實施細則,在工業產業發展單元中率先實施。二是實行規劃獎勵。如額外退讓公共空間、增加配套設施共享、停車共享等可給予一定地價優惠。2)加強批后監管方面,存量工業用地達不到原出讓合同約定要求或市有關節約集約用地控制指標的,若企業仍未在規定時間內增加有效投資的,則每年按照上限標準征收城鎮土地使用稅等相關稅費。對于需要二次開發的閑置土地,原則上不得辦理土地抵押登記,金融部門嚴格審查并限制新的貸款申請,水電部門也加大制約力度。相關部門聯動,加強綜合執法力度。3)加快盤活存量方面,一是減免轉讓成本。對于經認定需要進行二次開發的地塊,減免相關土地增值稅或營業稅等,鼓勵其通過轉讓進行再開發。二是鼓勵分割轉讓再開發。鼓勵企業在符合規劃、滿足安全且不超過企業生產配套用地比例的前提下,利用廠區內的空閑土地新建廠房后,通過分割轉讓后實施再開發。