新型農村合作金融機構發展問題初探

牛召

【摘要】隨著“鄉村振興”戰略的提出，提升農村金融服務水平，成為國家振興“三農”日益重要的方面。農村合作金融機構作為農村金融一支重要的有生力量，在農村金融發展過程中起到日益重要的作用，也在新的歷史條件下呈現出新的問題和特點。本文將結合時代背景，對我國農村新型合作金融機構成長發展過程中出現的問題展開研究，并為破解這些問題提供一定的對策建議。

【關鍵詞】農村合作金融機構 鄉村振興

提升農村金融服務水平，是國家“鄉村振興”戰略的題中之義。隨著城市金融發展的日臻成熟，農村金融領域作為普惠金融的主戰場，日益成為多種金融模式和各類金融主體的交匯之地。各類銀行機構紛紛在鄉村增設機構，各類小額貸款公司、農民資金互助合作社等新型農村金融機構也如雨后春筍般涌出。發展農村合作金融，推動涉農資金多種形式的聯合與合作，是解決農民融資難問題的重要途徑之一。農民中的大多數為弱勢群體，很難從金融市場上滿足融資需求，合作金融制度應運而生。1950年代以來，農村合作金融的形式就已經在我國農村出現，直到2014年，新型意義上的現代農村合作金融機構和組織開始建立。然而由于歷史和現實的多種因素影響，我國新型農村合作金融發展中仍存在較多問題。

一、我國農村合作金融立法嚴重滯后

金融因其經營對象的特殊性，對完善的法律制度具有極強的依賴。縱觀全球，英美等西方國家都在早期建立起農村合作金融專項的法律法規；放眼我國，近年來才開始對合作金融領域的相關問題和制度開展較大規模的研究，就合作金融領域的專項監管制度而言，僅有《農村信用合作社管理規定》《農村合作銀行管理暫行規定》等早期規定，并未針對我國新型農村合作金融組織的經營、權責、組織機構、風險防控等方面作出明確的規定，也沒有形成具有系統性、整體性的統一規范，已不適應當前農村合作金融組織的發展現狀。作為一個法治國家，任何經濟形式都需要法律意義上的確認才能得到規范和維護。隨著金融去杠桿的壓力增大，民間借貸、小額貸款公司、擔保公司等組織金融風險接連爆發，并開始向金融領域最為弱勢的農村和農民蔓延，出現了農合社違法吸貸、高息吸儲、高息放貸，最終資金鏈條斷裂無法兌付村民存款的狀況，人股農民難以收回原始資金，而金融機構負責人也因缺少法律責任追究而逃脫法律制裁的類似事件。由于我國新型農村合作機構缺少相應的立法保障，許多問題缺乏清晰的法律界定，導致部分農民損失難以確認和追溯，存款農民的損失最終將轉嫁給地方政府承擔。立法方面的滯后，極大的增加了新型農村金融機構相對人的違約概率，嚴重阻礙我國新型農村合作金融機構的有序健康發展。

二、我國農村合作金融領域人才嚴重匱乏

農村合作金融機構往往因其互助性而具有天然的“草根”性質，其運行一定程度上建立在熟人社會的基礎上，對工作人員在地緣、血緣、文化的融合度也提出了一定要求。在目前市場上的農村合作金融機構中，受地緣因素影響，其工作人員輻射范圍較窄，大多來源本地，文化程度普遍低于同地區的商業銀行機構，本科學歷及以上的金融人才嚴重不足，工作人員的專業知識、職業技能甚至工作責任度、忠誠度等軟職業素質方面都存在缺陷，直接導致農村合作金融機構在合法合規控制、財務資金核算、財務監督管理等方面存在較多的問題和實務操作風險，法人治理結構未能有效建立，管理結構存在不完善。再加上其提供服務的對象多為基層農戶，金融知識和財務經驗有限，使得多數情況下，這些金融機構難以對農民提供高效的金融服務，同時增大了經營風險。

三、我國農村合作金融領域欠缺相應的文化土壤

合作經濟制作為一種具備社會主義性質的組織形態，發軔于商品經濟不發達、資本主義萌芽的階段，農村合作金融最早起源于農民的自助和自救。十九世紀中葉，德國農業長期處于半封建時期，工業文明對于農業的擠壓使小農生產經營狀況逐漸惡化，從而催生了世界上第一個農村合作性質的金融組織一一一“佛拉梅斯弗爾德清寒農人救助社”。救助社通過統一購置牲畜，并以分年攤還的貸款方式，向社員提供最長期限為5年左右的信用，來幫助他們對抗收牲畜商人的高利貸剝削。后來，為解決救助社業務范圍的局限性，救助社進一步發展成萊茵區第一個信用合作社聯合社，這就是全世界第一個信用合作社。很多發達國家，金融合作社及其聯合社實現了高度的發展，特別是在市場競爭不充分的時期，合作制經濟因不必面臨市場競爭的優勝劣汰而得以發揮出優勢，占據了較大的市場份額，為其資本原始積累、培育合格經營者提供了機會。

然而，在大多數發展中國家，農村合作制經濟沒有得到較好的發展。發達國家的發展經驗表明，合作金融要發揮其內在的優勢，必須彰顯合作制的精神內涵，建立真正的合作精神，作為其生長的根基和土壤。在我國，合作金融機構由于缺乏合作經濟文化的基因，其合作經濟屬性隨著其經營規模的擴大而備受質疑。以國內最大的合作金融組織農村信用合作社系統為例，目前其有三種組織形式，分別為農村商業銀行、農村合作銀行和農村信用社。從產權性質來看，除農村商業銀行已基本完成股份制改造，其余兩種形式尚未建立清晰的產權結構，商業銀行改造完成后的股本結構已不再具備合作經濟性質；從組織體系上看，省級聯社僅具備行業自律的功能，對同樣的具有合法經營自主權的法人主體縣級信用聯社不具備直接的管理職能，同時省聯社和大型縣市聯社的股權多被地方政府介入或國有資產投資，成為實際上的控股股東；在采取合作制的縣級信用聯合社中，自然人股東人數多、股本小，農戶對信用合作社的民主管理無法落實，在農村金融市場的經營也處于低效狀態；從業務結構上來看，城市信用合作社的涉農業務所占份額也已微乎其微。真正的合作金融機構的組建、合作精神的培育在我國現有農村金融機構身上難以得到體現。

改革開放四十年來，我國直接受到西方發達資本主義經濟形式的沖擊，市場經濟高速發展的同時向鄉村滲透，原有的小農經濟形式和以家庭聯產承包責任制為基礎的農村經營模式直接面臨市場的考驗。在開放的經濟條件下，許多合作社未完成資本原始積累即在市場競爭中打敗，農村經營者無法建立起企業家精神，合作社脆弱的抗風險和經濟競爭力挫敗了合作經濟中經營者貧弱互助的信心和責任。農業行政部門多以運動式方式推動農民專業合作社的建立，在沒有搭建可靠的監管框架的情況下，通過政策的密集出臺和資金的簡單補貼導致農民合作社大量建立，出現大量企業、個體農戶以農民合作社名義套取補貼的現象，進一步弱化農民對合作制經濟以及合作金融的認同感。

基于以上歷史或現實的原因，我國缺乏合作制賴以生存的經濟和文化土壤，使得新型農村金融機構既面臨產權性質的難題，也難以取得基層農民的新任。

四、我國農村合作金融機構面臨扶持力度不足的困境

中央政策和財政資金的支持對農村經濟的發展具有重要意義。雖然中央連續十五年出臺一號文件聚焦“三農”問題，但出于保證農戶資金安全、防范金融風險的考慮，一號文件中始終限制資金的來源，與此同時，我國對新型農村合作金融領域的財政資金和政策仍存在不足。一是稅收支持力度欠缺，新型農村合作金融機構專注于服務農村農民，經營范圍具有局限性，獲利能力受到很大限制，但國家缺乏針對農村金融發展特別是合作金融機構的專項稅收減免政策，阻礙了農村合作金融機構專注“三農”發展的積極性和盈利能力；二是財政資金支付不暢，既缺乏中國農業發展銀行、國家開發銀行等專項支農惠農的資金政策，在同行拆借方面，農村合作金融機構受到嚴格限制，未享有和商業銀行同等的向中央銀行借款融資的平等權利，并由于本金的相對不足，使其在金融同業間的資金借貸中存在抵押物不足的現象，進一步增大了經營壓力；三是供銷合作社系統作為國家在“三農”領域重要的經營機構，雖然在一系列政策文件中賦予了其開展合作金融業務的授權，但目前各個省份供銷合作社的合作金融服務業務仍處于各自為戰的狀況，發展極不均衡，目前仍普遍缺乏開展農村合作金融的組織力量和人員力量，缺少統一的發展規劃和完善的政策支持。

五、新型農村合作金融機構風險防范能力較弱

我國市場上存在的新型農村合作金融機構，從其主營業務結構來看，多為農業經濟組織貸款和農戶貸款，農村工商業貸款比重較低，缺乏可帶來的長期穩定的還款來源的大中型客戶，增加了信用風險；其次，新型農村合作金融機構因其體量小、資金實力弱，缺乏先進的經營管理手段和科學技術手段，獲取信息的渠道不足，滯后于金融科技、管理發展的步伐，積累了市場風險；再次，由于缺乏相應人才，使得其內部控制體系和合規體系無法得到有效建立，多數農村合作金融機構未建立相應的法律職能部門，缺乏應對風險的有力保障，面臨較大的法律風險；第四，在信貸審批過程中，由于人員素質良莠不齊，有較大的違規操作風險；第五，由于我國存款保險制度尚未普及，新型農村合作金融機構一旦發生擠兌，將無法對社員資金進行賠付。

六、解決我國新型農村合作金融問題的對策建議

1.加快農村合作金融立法進程

新型農村合作金融的發展需要建立相關健全相關的法律法規，在法律層面上對其合法經營的權力和地位加以確認。縱觀英美德加等發達國家，均為合作金融發展出臺了專門的法律法規，才為合作金融在農村地區的健康發展提供了有力保障。應在充分調研我國新型農村合作金融機構發展現狀的基礎上，全面研究其面臨的問題和法律困境，在此基礎上制定針對性的專門法規，對農村資金互助社等新型農村合作金融機構的概念、組織形式和經營范圍和管理方式作出更多具體的規定，體現其合作經濟屬性，如實行社員制度、不允許對外吸儲放貸、不對所吸收資金承諾支付固定回報等，形成與現有金融監管法律相互支持、相互補充的模式，進一步完善農村金融法律制度體系，促進新型合作金融機構有序參與市場競爭，增強其日常經營管理的科學性和規范性，使其享有相應的法律權利和義務。

2.大力培養合作金融基層人才

新型農村合作金融機構大多直面基層，人才短缺問題直接導致了其發展的困境。要破解人才難題，首先，應對現有從業人員開展相應的技能培訓和金融業務培訓，加強考核力度，實現持證上崗，并加強崗位實踐，不斷提供從業人員的專業素質；其次，新型合作金融機構應大力引進正規高校金融專業人才，建立良好的職業規劃，完善晉升和獎勵機制，鼓勵同行業社會人才加入；再次，在農民工專業技能培訓中將農村基層金融人才的需求作為培訓方向之一，拓寬人才來源途徑。

3.加大財政和金融政策扶持力度

面對新型農村合作金融機構存在的資金不足的問題，應當大力擴充其資金渠道，加大財政和金融政策的支持力度。第一，通過加大財政定向的資金支持力度，制定相關的優惠稅收措施，有針對性的提高新型農村合作金融機構的盈利能力，改善經營狀況，同時可以結合地方農村金融機構發展實際，探索地方政府的政策性補貼支持；第二，中央銀行應賦予新型農村合作金融機構同等的借貸權力和從其他金融機構低吸融入資金的機會；第三，應從監管層面就新型農村合作金融機構的資金籌集和使用等出臺明確的規定細則，進一步提高其資金的安全性。

4.完善新型農村合作機構風險防范措施

首先，新型農村合作金融機構應加強自身管理，建立運行機智、風險補償機制和行業退出機制，完善組織章程，明確內部管理制度、財務制度和獎懲規則，細化業務操作流程，特別是加強資金借貸和資金使用的管理，加強從業人員風險意識培訓，增強自身風險防范和處置能力；其次，進一步劃分地方政府和監管機構的監管職責，落實不同監管主體的責任，進一步健全金融監管體系，成立合作金融機構行業性自律聯合組織，實現協同發展目標；再次，進一步完善存款保險制度，嘗試建立風險補償基金，為存款人提供安全保障，通過機制設計，有效地實現新型農村合作金融資金風險的分散，維護社員的正當權益。

七、結論

綜上所述，我國新型農村合作金融組織面臨著立法滯后、人才匱乏、文化土壤缺失、政府支持不足、風險隱患突出等諸多問題，只有堅持問題導向，補足政府缺位，完善監管短板，再加上農村金融組織機構積極采取措施配合，才能幫助我國農村合作金融進一步健康有序的發展，促進農村整體經濟的發展和“鄉村振興”美好藍圖的早日實現。

參考文獻：

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