特朗普執政以來德國對美政策的調整：背景、內容與特點

鄭春榮　范一楊

特朗普執政以來，美國在貿易政策、北約集體防務和全球治理等方面的政策調整損害了跨大西洋關系的共同價值與利益基礎，改變了德美盟友間的合作范式，使自由和基于規則的國際秩序受到侵蝕。美國外交政策的轉變是德國對美政策調整的外部催化劑。與此同時，德國外交政策朝著積極有為的方向轉變，構成了德國對美政策調整的內部驅動因素。德國對美政策調整具體表現為：在經貿領域，以統一的歐盟方案應對貿易摩擦；在安全與防務領域，將擴大防務支出提上日程并積極推動歐盟防務一體化進程。總體上，德國對美政策調整呈現出如下三個特點：首先，德國對美國的定位從“價值盟友”轉變為“利益伙伴”；第二，德國以歐盟為依托增強處理德美關系的話語權；第三，德國與中國、俄羅斯組成臨時性“議題聯盟”以應對美國政策轉變。

德國； 對美政策； 跨大西洋關系； 特朗普

D851.6； D871.2A003711

70年前，“馬歇爾計劃”的實施將二戰后一片廢墟的歐洲帶入全面復興的黃金時代。作為這一計劃的最大受益者，聯邦德國在二戰后始終與美國維系著密切關系，跨大西洋伙伴關系成為德國外交布局中的重要支柱之一。自特朗普2016年11月當選美國總統以來，美國在貿易政策、北約集體防務、全球治理與危機管理方面的一系列調整為跨大西洋伙伴關系增添了諸多變數。在2017年5月28日慕尼黑的一場競選活動上，默克爾表示：“我們可以完全信賴他人的時光在一定程度上已經過去了，我們歐洲人必須真正將命運掌握在自己手中?！蹦藸枴皻W洲命運自主論”的立場宣示標志著德國外交政策逐漸朝著“挺歐疏美”的方向調整。那么，德國此番對美政策調整具有哪些鮮明的特點？為了回答這個問題，有必要首先梳理德國對美政策調整的背景及其內容上的表現。

一、 德國對美政策調整的背景

歐（德）美貿易往來和以北約為支撐的集體防御體系是跨大西洋伙伴關系的重要支柱。美國在經貿領域和防務領域的政策調整構成了德國對美政策調整的重要外部催化劑。與此同時，德國外交政策朝著積極有為的方向轉變，構成了德國對美政策調整的內部驅動因素。

1. 外部催化劑：特朗普執政以來美國外交政策的調整

特朗普執政后美國外交政策的轉變使德美關系迅速進入了冷卻期。民調顯示，有52%的德國民眾對跨大西洋伙伴關系持悲觀態度，19%的受訪者認為特朗普時期的對美關系將成為德國外交政策最艱難的挑戰。①民眾對德美關系的悲觀態度主要由特朗普政府在經貿和安全與防務領域的一系列政策調整所致。

（1） 經貿領域

在“美國優先”與“讓美國再次偉大”的理念下，特朗普奉行貿易保護主義和單邊主義政策。特朗普對德經貿政策的核心訴求是弱化德國在對美貿易中的相對優勢，削減美國對德貿易逆差。

這一政策是基于美國經濟的結構性變化而做出的選擇：在2008年金融危機沖擊后，奧巴馬政府雖然提出“讓制造業重回美國”的戰略目標，但是在其兩個任期后，美國服務業所占比重僅從78.8%下降到78%，經濟輕化、制造業空心化導致產能利用率低、投資吸引力下降。朱民：《特朗普的經濟政策將如何影響全球？》，載《第一財經日報》，2017年3月6日第A11版。面對經濟增長活力不足的境況，以保護國內市場、擴大對外出口的貿易政策和鼓勵制造業回遷的產業政策為代表的“特朗普經濟學”應運而生。李巍、張玉環：《“特朗普經濟學”與中美經貿關系》，載《現代國際關系》，2017年第2期，第814頁，這里出自第11頁。

鄭春榮等：特朗普執政以來德國對美政策的調整：背景、內容與特點

在德美貿易中，美國是德國在歐盟之外的第一大商品出口國，德國在過去十年中享受著巨大的貿易順差優勢。2017年德美商品與服務貿易總額為2377億美元，其中德國對美出口1527億美元，貿易順差676億美元，Deutsche Unternehmen： Motor für Investitionen und Arbeitspltze in den USA“， https：//www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Aussenwirtschaft/deutschamerikanischerhandel.pdf？blob=publicationFile&v;=36， 20180409.相當于平均每個德國人都享有777美元的對美貿易順差。Bruce Stokes， U.S. Trade Deficits With Other Countries can Vary Significantly， Depending on How Theyre Measured， Washington： Pew Research Center， http：//www.pewresearch.org/facttank/2018/04/20/ustradedeficitswithothercountriescanvarysignificantlydependingonhowtheyremeasured/， 20180420.2009年之后雙邊貿易非線性增長的特征明顯，雖然在20072008年的金融危機時期，德國對美國的出口和進口都有所下降，但是，隨后德國對美國出口的增長速度明顯超過從美國進口的增速。就雙邊貿易結構來看，德國在汽車工業領域的出口優勢尤其明顯，在整車、零部件與引擎方面的對美出口幾乎是從美國進口的四倍。德國與美國同時作為處于制造業產業鏈中高端的國家，雙邊貿易相似性較強、互補性較弱。因此，在特朗普看來，與德國維系不平衡的雙邊貿易關系無疑是在繼續蠶食本土制造業的發展空間。

特朗普始終用“逆差即是不公平”的簡單邏輯來渲染德國出口對美國造成的損害。他上任伊始就宣布退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、修訂《北美自由貿易協定》（NAFTA），奧巴馬政府時期苦心經營的《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》（TTIP）談判也再度陷入停滯。2018年3月23日，美國以威脅國家安全為由宣布對進口鋼鐵和鋁分別征收25%和10%的關稅，這項制裁可能會導致歐盟總計62億美元的對美鋼鋁材出口減少一半，其中德國是美國第八大鋼鐵輸出國，德國對美鋼鐵出口自2011年以來增長了40%。Philipp Lisenhoff， “The Risks of American Protectionism for Europe，” https：//www.aicgs.org/2018/05/therisksofamericanprotectionismforeurope/， 20180509.歐盟委員會貿易代表馬爾姆斯特倫和德國經濟與能源部部長阿特邁耶爾隨即對美國展開公關，直到法國總統馬克龍和德國總理默克爾先后在4月底訪美游說后，歐盟才艱難爭取到將臨時豁免權延長一個月（至2018年5月31日）的結果。美國向歐盟開出的換取鋼鋁關稅永久豁免的條件包括：將對美國鋼鋁出口限制在2017年水平，承諾采取措施對抗中國鋼鐵傾銷，在一系列其他貿易問題上合作，在國防政策上讓步，等等。甚至在默克爾訪問美國期間，特朗普還要求德國放棄俄羅斯的“北溪2”天然氣管道計劃，以作為與歐盟達成貿易協議的條件。最終，在豁免權于2018年6月1日截止之時，歐盟還是沒能幸免于貿易制裁。特朗普還啟動針對進口汽車的“232調查”，有可能對進口汽車增收25%的關稅。德國汽車占美國進口車市場比例高達48%，美國此舉會對德國汽車制造業構成新的威脅。

在此輪貿易戰中，美國制裁的首要對象是中國。2018年3月22日，特朗普簽署總統備忘錄，將依據“301調查”對從中國進口的價值大約500億美元的商品加征25%的關稅，并限制中國企業對美投資并購。中國政府隨即決定對原產于美國的106項商品同樣加征25%的關稅，并啟動世貿組織爭端解決程序。在德國看來，世界第一和第二大經濟體之間的貿易摩擦將使世界貿易陷入霍布斯式“叢林法則”的無序局面?！癠SChina Trade Dispute Sparks Call for WTO Reform，” https：//global.handelsblatt.com/politics/uschinatradedisputecallswtoreform906067， 20180425.由于歐盟與美國和中國的貿易額占歐盟2017年貿易總額的三分之一，中國和美國市場的變動會直接影響到歐盟的出口與經濟景氣情況。

總之，美國曾作為二戰后世界貿易秩序的締造者和捍衛者，如今它所奉行的以民族主義和保護主義為核心的貿易政策迫使歐洲面臨貿易戰的風險，歐盟經濟利益因此受到威脅，自由主義理念下的世界貿易秩序受到侵蝕。

（2） 安全與防務領域

特朗普政府的外交政策具有新孤立主義與現實主義相結合的特點。一方面，美國總體實行戰略收縮，即更多關注國內問題的解決，承擔國際義務的意愿下降；對于外部世界，將關注的焦點集中在關鍵區域或議題上，對于其他區域和議題不愿意過分介入。另一方面，美國仍然視國際社會的競爭為“零和博弈”，強調硬實力和軍事存在的必要性。Ville Sinkkonen， US Foreign Policy： The Trump Doctrine， in： Between Change and Continuity： Making Sense of Americas Evolving Global Engagement， Report of Finish Institute of International Affairs， pp. 7789， here p. 82.

在安全與防務政策領域，特朗普的北約政策尤其體現了上述特點。美國主導下的北約共同防務體系為其成員國提供了半個多世紀的安全保護傘，但在特朗普看來，這種保護與被保護關系應該是一種交易，而非義務。從特朗普競選期間起，他的“北約過時論”就引起北約盟友的一片嘩然?！按筮x效應”逐漸消退后，美國依然在北約現有軍費分擔和功能發揮方面牢騷不斷，在2017年1月的慕尼黑安全會議和同年5月的北約峰會等多個場合呼吁北約進行結構性改革，督促北約成員國將國防支出提升到國內生產總值的2%以上。Mattis zu NATO： Lob， Drohung， Ultimatum“， https：//www.tagesschau.de/ausland/natomattis101～_origin26a114d6a1ac43ec9b0ac11056304784.html，20180426.畢竟在所有北約成員國中，只有美國、希臘、愛沙尼亞、英國和波蘭五個國家達到了2%的最低要求，歐盟成員國的平均國防支出只占國內生產總值的1.34%，其中2016年德國國防支出占國內生產總值的比例為1.2%?！癟rump Rebukes Nato Leaders for not Paying Defence Bills，” https：//www.theguardian.com/world/2017/may/25/trumprebukesnatoleadersfornotpayingdefencebills， 20180427.

即使特朗普多次批評北約成員國對美國國防支持的過分依賴和自身的不作為，美國重申北約在美歐關系中的基礎性作用，并且在2017年5月舉行的北約峰會上總體上消除了北約成員國對美國放棄北約集體防務條約第5條的擔憂。在2017年12月出臺的《國家安全戰略》中，美國強調“跨大西洋盟友與伙伴對于維護美國利益、幫助美國對抗戰略競爭對手具有重要作用”，“與盟友和伙伴的關系是維系全球安全的重要基石”。U.S. Department of State， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 57.由此可以看出，美國希望以成本最低的方式維系其在跨大西洋軍事同盟中的領導地位，而非退出歐洲防御體系。Lora Anne Viola， USamerikanische Auenpolitik unter Trump und die Krisen der Globalisierung“， Zeitschrift für Auen und Sicherheitspolitik， April 2017， Vol. 10， Nr. 2， S. 329338， hier S. 336.

2. 內部驅動因素：新形勢下德國外交政策的調整進程

德國對美政策調整是在德國外交政策總體調整的背景下展開的。在特朗普上臺執政之前，德國外交政策已朝著積極有為的方向轉變：在處理德美關系時，德國“自我主張”的特點愈發明顯；對于處理國際事務，德國展現出更強的責任意識和參與建構全球秩序的意愿。

在兩德統一后，德國實現了國家“正常化”目標，外交實力顯著增強，維系跨大西洋伙伴關系雖然是德國的外交支柱之一，但德國對美國所提供的直接安全保護的依賴度有所下降，修復雙方不對等地位的意愿增強。一方面，德國打破對域外軍事行動諱莫如深的態度，以維護人道主義的名義在北約框架下參加科索沃戰爭和阿富汗戰爭。另一方面，德國不憚于向美國說“不”。例如，德國拒絕參與伊拉克戰爭，并譴責美國的單邊主義和霸權主義行為，德美關系由此一度惡化。鑒于自身在歐盟中的領導者角色，德國希望對歐洲地緣政治問題掌握更多話語權。2008年4月的布加勒斯特北約峰會上，美國希望加快北約東擴進程，支持接納格魯吉亞和烏克蘭為北約成員國。但德國和法國擔心此舉會激怒俄羅斯，因而聯合表示反對。最終，雙方做出妥協，北約表示“支持格魯吉亞和烏克蘭加入北約的意愿，但暫不啟動接納新成員國程序”。

德國外交的調整在新形勢下變得更為顯著。美國在奧巴馬政府時期開始實施“重返亞太”戰略，對歐洲安全事務采取防御型現實主義策略，即在“有選擇的干涉主義”原則下對歐洲實行“幕后領導”（Leading from Behind），Tanguy Struye de Swielande， “Obamas Legacy and the Way Forward，” https：//www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/23340460.2017.1377627， 20180425.從而實現戰略資源的重新配置。德國認識到世界權力結構正在發生變化：美國作為世界霸權的意愿和能力有所下降，而新興國家崛起，并表達出改變既有秩序、參與規則制定的訴求。在此背景下，德國在地區和國際事務中承擔更多責任的必要性和合理性更加突出。在2013年的基民盟/基社盟與社民黨的《聯合執政協議》中，德國省去了“克制文化”的字眼，明確表達了成為國際舞臺上積極有為的建構力量的意愿。德國表示：“我們希望與歐洲伙伴一起參與建構全球秩序，并為危機和沖突的解決做出貢獻?！盌eutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU， CSU und SPD“， Berlin， 2013， S. 168.德國前總統高克2014年在第50屆慕尼黑安全會議的開幕致辭中指出：“德國處于歷史上的最佳時期”，“德國的全球化水平超過世界平均水平，德國也比世界上其他國家從開放的國際秩序中獲益更多——一種允許德國將利益與基本價值結合起來的國際秩序。因此，德國外交政策理應致力于捍衛這一國際秩序”。Deutschlands Rolle in der Welt： Anerkennungen zu Verantwortung， Normen und Bündnissen Bundesprsident Joachim Gauck anlsslich der Erffnung der Münchner Sicherheitskonferenz am 31. Januar 2014 in München“， S. 2.

在履行國際責任、捍衛國際秩序的手段上，德國強調軍事手段始終是解決國際爭端最次之的選擇，Rede von Auenminister FrankWalter Steinmeier anlsslich der 50. Münchner Sicherheitskonferenz“， https：//www.auswaertigesamt.de/de/newsroom/140201bmmuesiko/259554， 20180425.與此對應，德國努力以政治和外交途徑尋求化解危機，扮演國際沖突“調解者”的角色。例如，在伊朗核問題中，作為伊核協議六國中唯一的非聯合國安理會常任理事國，德國在12年的談判中發揮了重要作用，并終于在2015年促成《聯合全面行動計劃》這一解決伊核問題的歷史性文件的達成。又例如，在烏克蘭危機中，德國反對美國向烏克蘭反政府武裝直接提供武器的作為，希望以制裁促談判。最終，德國攜手法國積極在烏克蘭和俄羅斯之間斡旋，在“諾曼底四方”框架中達成了《明斯克協議》和《新明斯克協議》。

在德國外交政策調整的過程中，德美之間即使時有齟齬，但雙方依然維系著基于共同價值理念的盟友關系。然而，德美雙方對盟友關系的依賴程度并不對稱：跨大西洋伙伴關系是德國積極參與國際秩序構建、應對國際挑戰的基石，但美國總是依據全球戰略中的不同議題對盟友“按需索取”。Jeremy Shapiro， and Nick Witney， “Towards a PostAmerican Europe：A Power Audit of EUUS Relations，” http：//www.ecfr.eu/page//ECFR19_TOWARDS_A_POST_AMERICAN_EUROPE__A_POWER_AUDIT_OF_EUUS_RELATIONS.pdf， 20180605.這種不對等關系使得德國在處理與美國的關系時處于被動地位。在外因和內因共同促使德國調整對美政策的情況下，外因起到直接作用。

二、 德國對美政策調整的內容

在特朗普當選美國總統后的一年半時間中，德國經歷了聯邦議會大選與為期171天的漫長組閣過程。2018年3月14日，由基民盟/基社盟和社民黨組成的大聯合政府成立，默克爾開啟第四個總理任期，社民黨人?？啤ゑR斯（Heiko Maas）擔任外交部部長。以新大聯合政府成立為契機，德國對德美關系重新定調：德國主張在“增強歐洲導向”的基礎上保持跨大西洋伙伴關系。

1. 德國政府的政策宣示

在特朗普當選總統伊始，德國政要便流露出對德美關系充滿不確定性的擔憂。雖然默克爾與其他國家領導人一樣對特朗普當選表示祝賀，但是，她在賀詞中不僅強調“德國與美國的關系比任何非歐盟成員國的關系都要深”，而且意味深長地指出：“德國和美國受共同價值觀的約束，即民主、自由、尊重法治和每一個人的尊嚴，不論其出身、膚色、宗教信仰、性別、性取向或政治觀點。無論是我個人還是（德國）政府都愿意在這些價值觀的基礎上提供緊密合作?！盋arol Giacomo， “Angela Merkels Message to Trump，” https：//www.nytimes.com/interactive/projects/cp/opinion/electionnight2016/angelamerkelswarningtotrump， 20180331. 這事實上是在與特朗普治下的美國在合作上提條件。與默克爾委婉的措辭相比，德國其他政府要員對特朗普的執政持悲觀立場。德國總統、時任外交部部長施泰因邁爾表示：“沒有什么事會變得容易，許多事會變得更加艱難。”“Merkel Congratulates Trump as Politicians Express Shock，” http：//www.dw.com/en/merkelcongratulatestrumpaspoliticiansexpressshock/a36318866， 20170619.

在2018年2月達成的現政府《聯合執政協議》和政府各部門的執政宣言中，德國具體闡述了“歐洲命運自主論”的重要性，并對跨大西洋伙伴關系在德國外交布局中的地位進行了調整：

首先，跨大西洋伙伴關系在德國外交布局中的支柱性地位相較德國的歐洲政策來說有所弱化。在2013年的《聯合執政協議》中，德國強調“跨大西洋伙伴關系以共同價值和利益為基礎，并對雙方的自由、安全和繁榮至關重要”；Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU， CSU und SPD“， S. 168.同樣的大聯合政府在2018年的《聯合執政協議》中則指出，“在全球政治、經濟和軍事力量對比發生變化的背景下，美國戰略中心有所轉移”。德國依然表示要鞏固作為價值與利益共同體的跨大西洋伙伴關系，但“美國正在經歷的深刻變革給德國帶來了很大挑戰”。這表明：“歐洲必須將命運掌握在自己手中。只有一個團結的歐洲才能把握機遇，在國際舞臺上自我主張、實現共同利益”。因此，“一個強大、團結的歐洲對于德國來說才是未來和平、自由和繁榮的保證”，“德國應在增強歐洲導向的基礎上保持跨大西洋伙伴關系”。Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU， CSU und SPD“， Berlin， 2018， S. 6. 其次，2018年《聯合執政協議》延續并深化了德國外交政策的“責任論”。德國始終認為自身應當承擔維護世界和平、自由、安全并且捍衛和平、穩定、公正的國際秩序的責任。2013年《聯合執政協議》視“以北約為基礎的跨大西洋聯盟為應對全球化世界中的危險和威脅的基礎”，聯合國在其中扮演著關鍵作用。Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU， CSU und SPD“， S. 168. 但在2018年《聯合執政協議》和外交部部長馬斯的就職演說中，德國強調聯合國是以規則為基礎的國際秩序的保障，聯合國框架下的合作是德國承擔國際責任、捍衛國際秩序的首要平臺。Rede des Bundesministers des Auswrtigen， Heiko Maas， bei der Aussprache zur Regierungserklrung zu den Themen Auen， Europa und Menschenrechte vor dem Deutschen Bundestag am 21. Mrz 2018 in Berlin.

具體到政策領域，首先，在經貿議題方面，在現政府的《聯合執政協議》中，德國認為開放的市場和自由、公平的貿易是增長與就業的基礎。德國反對貿易保護主義并且要在世貿組織框架內維護基于規則的多邊貿易秩序。Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU， CSU und SPD“， S. 55.德國表示歐盟在全球化時代應制定更強有力、更加統一的貿易政策，而德國應作為公平的歐盟貿易政策的先驅，即以聯合國《2030議程》中的可持續戰略作為德國政策的標尺，在歐盟貿易、投資和經濟協議中貫徹有約束力的社會、人權和環保標準。Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU， CSU und SPD“， S. 55.

在安全和防務政策方面，默克爾和國防部長馮德萊恩（基民盟）在多個場合表示，德國將爭取到2024年把防務開支提升到國內生產總值的2%，并且強調國防現代化的重要性。但是，德國財政部長紹爾茨（社民黨）并未積極響應。兩屆大聯合政府對于歐盟防務力量的建設目標有著不同的表述。在2013年《聯合執政協議》中，德國強調歐盟與北約在安全與防務領域的互補性，認為歐盟要側重于提高民事手段，必要時投入軍事力量。Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU， CSU und SPD“， S. 166.新的《聯合執政協議》對歐盟防務聯盟有了更具體的規劃，其中提及了“永久結構性合作”（Permanent Structured Cooperation，簡稱PESCO）、歐洲防務基金和德法合作路線圖（Feuille de Route）等舉措（詳見下文），Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU， CSU und SPD“， S. 146.旨在彌補歐盟“硬實力”不足的短板。 國防部部長馮德萊恩在執政演說中特別強調在北約中構建“歐洲支柱”。她指出，北約的29個國家中有22個都是歐盟國家，一個強大的歐洲核心有助于增強作為價值共同體的北約。Rede der Bundesministerin der Verteidigung， Dr. Ursula von der Leyen， bei der Aussprache zur Regierungserklrung zum Thema Verteidigung vor dem Deutschen Bundestag am 21. Mrz 2018 in Berlin.

總體而言，德國政要對處理跨大西洋伙伴關系的政策宣示，總是與德國的歐洲政策和在多邊主義框架內承擔更多國際責任的主張在一個語境下出現。德國政界意識到，處理特朗普政府時期的德美關系將異常艱難，但在言辭上仍強調美國依然是德國在歐洲之外最重要的伙伴。德國著墨于塑造更加強大和團結的歐盟，實則流露出對美國的信任感下降和對不確定時代的危機意識。

2. 德國政府的相應行動

針對特朗普執政以來美國外交政策的調整，德國采取了相應行動予以回應。因為歐盟享有貿易管轄權，所以德國尋求統一的歐盟方案以應對與美國的貿易摩擦。美國對北約成員國防務開支不足的不滿客觀上倒逼德國加強防務支出，推動歐盟共同安全與防務一體化。

（1） 經貿領域

美國是德國在歐盟外最大的市場，德國和美國在經貿領域競爭與合作關系并存。維系德美貿易關系是德國作為“貿易國家”的利益之所在，也是德國處理與美國關系的突破口。在默克爾2017年3月第一次訪問美國時，便有來自德國商界的50多位代表隨團出行。面對美國對德國貿易順差的指責，德國則強調自身對美投資和為美國創造工作崗位的重要性：2016年美國對德直接投資1077億美元，而德國對美直接投資則達2797億美元。3000多家德資企業在美國共創造了67萬個就業崗位，占外國雇主在美提供總就業崗位的11%?！癠.S. International Trade in Goods and Services. Germany，” https：//www.bea.gov/international/factsheet/factsheet.cfm？Area=308， 20180407.

在處理貿易摩擦問題上，德國強調歐盟作為單一市場應采取共同政策。針對美國計劃對進口鋼鐵和鋁制品分別征收25%和10%的關稅，德國經濟與能源部部長阿爾特邁耶爾在臨時豁免期內曾希望擬定一份類似TTIP的協議，比如對美國出口到歐盟的產品降低關稅，以開放市場、消除既有貿易壁壘的方式滿足美國縮小貿易赤字的需求。Die Europische Union wird geschlossen agieren“， https：//www.bmwi.de/Redaktion/DE/Interviews/2018/20180430altmaierdeutschlandfunk.html， 20180509. 在美國最終決定加征鋼鋁制品關稅后，歐盟向世貿組織提起申訴，并計劃分兩個階段對美國商品加征關稅作為反制措施：在第一階段，歐盟將從7月起對美國出口的威士忌、哈雷戴維斯摩托車等商品加征總價值28億歐元的關稅；目前歐盟還在商討，是否要對美國出口的農副產品加征總價值36億歐元的關稅作為第二階段反制措施。EU riskiert Konfrontation mit Washington“， http：//www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/donaldtrumpunddieusstrafzoelleeufordertusregierungherausa1210782.html，20180601. 由于德國對美國市場的依賴度大于美國對德國市場的依賴度，雙方互征關稅的做法既違背德國努力維護的貿易規則，同時會使貿易爭端進一步擴大。德國工業界，尤其是汽車行業，更傾向于降低美國出口商品關稅的手段。因此，既想“還其人之身”又不想“以其人之道”的德國在應對美國的貿易摩擦中實際可操作的手段有限。在此背景下，德國尋求與中國、加拿大等同樣受到美國貿易制裁波及的國家統一立場。在2018年5月24日默克爾訪華和5月31日中國外交部長王毅訪問柏林時，雙方表示要共同抵制貿易保護主義、捍衛多邊主義。在2018年6月初于加拿大舉行的七國集團（G7）領導人峰會上，與會國家希望在公報中可以延續2017年漢堡二十國集團（G20）領導人峰會共識，即維護基于規則的國際貿易體系，反對保護主義，保證貿易條約與世貿組織原則一致。The Charlevoix G7 Summit Communique， https：//g7.gc.ca/en/officialdocuments/charlevoixg7summitcommunique/， 20180609.但是，美國最終拒絕簽署該公報。

（2） 安全與防務領域

長期以來，德國安全與防務政策的一項基本原則就是要保持德法關系（歐盟）與德美關系（北約）之間的并行不悖。從現政府的《聯合執政協議》中可以看出，德國在“默克爾4.0”時代依然避免在安全與防務領域做出歐盟和北約之間“非此即彼”的選擇，德國努力推動歐盟安全與防務政策一體化，在加強歐盟自身戰略自主性的同時，增強北約中的“歐洲支柱”。對此，德國首先將擴大防務開支提上議程：2017年德國國防開支為366.1億歐元，比2016年的342.9億歐元增長了6.7%。按照大聯合政府這一任期的預算，2018年和2019年德國國防開支計劃分別為385億歐元和415億歐元，占國內生產總值的比重分別為1.29%和1.6%。Kabinett beschliet Entwurf für soliden， sozial gerechten und zukunftsorientierten Haushalt 2018 und Eckwerte bis 2022“， https：//www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Pressemitteilungen/Finanzpolitik/2018/05/20180502pmeckwertebeschluss.html， 20180502.其次，德國改變既往對北約采取的“支票政策”，用實際行動積極承擔北約框架下的更多責任。比如，德國承諾在2019年至2023年間繼續領導北約快速反應部隊（VJTF）。Nato und Amerika loben Bundesregierung für hhere Verteidigungsausgaben“， www.faz.net/aktuell/politik/ausland/hoehereverteidigungsausgabenamerikalobtdeutschland15628418.html，20180608.由于現任北約秘書長斯托爾滕貝格將會在2020年卸任，德國有意推選現任國防部部長馮德萊恩為北約秘書長候選人，以增強德國在北約中的話語權。Von der Leyen als NatoGeneralsekretrin im Gesprch“， https：//www.welt.de/politik/deutschland/article173679548/VerteidigungsministerinUrsulavonderLeyenalsNatoGeneralsekretaerinimGespraech.html，20180409

但是，德國和美國在所有北約成員國中處于異質的兩極。德國增加軍費開支的計劃總是在國內受到不同政黨的阻撓。與此同時，德國仍難以克服與美國因戰略文化差異而導致的軍事行動理念差異。皮尤調查中心的數據顯示，德國是北約國家中參與軍事行動意愿最低的國家。與美國（56%）和波蘭（48%）的支持率相比，在德國只有38%的受調查者認為德國應該積極參與北約的軍事行動。Bruce Stokes， “Views of NATO and Its Role Are Mixed in U.S.， Other Member Nations，” http：//www.pewresearch.org/facttank/2016/03/28/viewsofnatoanditsrolearemixedinusothermembernations/， 20180424. 比如在2018年4月的敘利亞化武事件中，德國并沒有像法國和英國一樣追隨美國對敘利亞發動空襲，而是預先表示不會參與軍事行動，在美英法發動軍事打擊后在道義上對此表示支持，評價此次行動是“必要且適當”的。Bundeskanzlerin Merkel zu den Militrschlgen der USA， Grobritanniens und Frankreichs in Syrien“， https：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2018/04/20180414syrien.html， 20180425.

雖然一再扮演歐盟共同安全與防務阻撓者的英國日漸失去了話語權，但在英國脫歐后歐盟國家僅承擔了北約80%的軍費，防務開支不到美國的一半，且面臨著武器裝備不統一的問題。Europa verteidigen. Für eine strkere EUZusammenarbeit im Bereich der Sicherheit und der Verteidigung“， https：//ec.europa.eu/commission/sites/betapolitical/files/defendingeuropefactsheet_de.pdf， 20180426.加之美國承擔歐洲防務的意愿下降，歐盟推進安全與防務一體化的緊迫性和必要性更加凸顯。2017年6月7日，歐盟設立了年預算55億歐元的歐洲防務基金。該基金主要用于促進歐盟國防工業的投資、研發和生產。Der Europische Verteidigungsfonds： 5，5 Mrd. EUR pro Jahr， um Europas Verteidigungsfhigkeiten zu strken“， http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP171508_de.htm， 20180426.在2017年7月13日的德法內閣聯合會議中，德法防務與安全委員會決定根據《歐洲聯盟條約》第42條和第46條的靈活性條款啟動“永久結構性合作”，并規劃了該合作機制的大致方案。2017年12月11日，歐盟批準了25個成員國簽署的“永久結構性合作”協議，標志著歐盟朝著防務聯盟邁出了“歷史性的一步”。Grundsatzdokument für EUVerteidigungsunion ist unterzeichnet“， https：//www.zeit.de/politik/ausland/201711/pescoeuverteidigungsuniongruendung， 20180426.該合作機制旨在提高成員國作戰力量的行動力和一致性。它規定參與國的防務開支須達到國內生產總值的2%，防務開支的20%須用于武器裝備，Daniel Fiott， Antonio Missiroli and Thierry Tardy， “Permanet Structured Cooperation： Whats in a Name？” Chaillot Paper No. 142， November 2017， p. 46. 從而將增加軍費內化為歐盟成員國的共識；該合作機制不排除歐盟防務力量在北約和聯合國等多邊框架內的合作，由此，在增強歐盟軍事力量的獨立性和行動力的同時，打消了北約對歐盟防務“另起爐灶”的顧慮。Niklas Helwig， Neue Aufgaben für die Zusammenarbeit zwischen EU und Nato“， SWPAktuell 80， Dezember 2017.

三、 德國對美政策調整的若干特點

跨大西洋伙伴關系的變化使德國在理念層面對美國的定位從“基于共同價值的盟友”轉變為“基于共同利益的伙伴”，其中，加強北約框架下的防務合作是德國的重要路徑。在手段層面，德國以歐盟為依托增強處理德美關系的話語權。與此同時，德國采取必要的“向東看”戰略，這是指在有選擇的議題上與中國、俄羅斯等組成臨時性“議題聯盟”，以抱團取暖，捍衛自身的核心利益。

1. 從“價值盟友”到“利益伙伴”

價值理念是否相近是德國劃分合作伙伴親疏與否的重要標準。捍衛人的尊嚴、自由、民主、法治和基于規則的國際秩序是德國與志同道合者分享的核心價值要素。雖然如前所述，在現政府的《聯合執政協議》中，德國依然表示希望鞏固作為價值和利益共同體的跨大西洋伙伴關系，但在德國和美國價值共識日益淡化的背景下，德國需要對“價值”和“利益”訴求重新排位，在處理對美關系時從強調“基于共同價值的盟友”轉變為“基于共同利益的伙伴”。

當前，加強在北約框架下的合作是德國和美國重要的利益共識。德國和美國對于推動北約進行結構性改革的目標一致：美國要求盟友增加防務支出、在北約承擔更多責任，以實現戰略再平衡目標；而德國希望增強自身在北約的影響力，并且通過加強“歐洲支柱”以增強歐盟防務力量在北約的行動力。雖然歐盟已經啟動“永久結構性合作”，但是在其初始階段參與國所能投入的資源有限，且如波蘭、匈牙利等中東歐國家在一定程度上是出于擔心在“多速歐洲”中掉隊的心態參與防務一體化建設?！癎ermanys Defence Commitments： Nothing but Paper Tigers？” http：//www.ecfr.eu/article/commentary_germanys_defence_commitments_nothing_but_paper_tigers， 20180608.因此，該機制的實際效果有待觀察。如今，來自俄羅斯的傳統安全威脅和網絡安全、恐怖襲擊等非傳統安全威脅同時困擾歐洲大陸，北約集體防務依然是德（歐）美合作重點。德國和歐盟有意改變既往“搭便車”的做法，這既是彌補歐盟“硬實力”不足的客觀需要，也挽救了岌岌可危的跨大西洋伙伴關系。

在經貿問題上，跨大西洋兩岸針對第三國非市場經濟行為問題依然保持一致立場。2018年5月31日，美國貿易代表萊特希澤、日本產業經濟大臣世耕弘成和歐洲貿易專員馬姆斯特羅姆在巴黎會面，針對中國發表《關于工業補貼、市場導向和技術轉讓的聯合聲明》，進一步重申共識，即任何國家都不應要求或迫使外國公司向國內公司轉讓技術，包括通過合資要求、外國股權限制、行政審查等手段。Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States， Japan and the European Union.在中、美、歐三邊博弈中，歐洲對經貿領域的諸多子議題采取“分而治之”的態度，以尋求與中國或美國任意一方共同利益的最大化。德國（歐盟）雖然不會以犧牲中國市場為代價緩和對美貿易摩擦，但是，歐盟和美國都對中國的海外投資行為持警惕甚至對抗態度，都企圖向中國施加壓力以獲得更大的市場，這構成了跨大西洋關系中的重要利益共識。

在特朗普“美國優先”的語境中，美國置民族國家利益優于一切，跨大西洋關系中的利益共識有限。面對兩國國家利益沖突的情況，德國“自我主張”的特點更加突出，即不憚于與美國“唱反調”來捍衛本國利益。在蘇聯雙面間諜謝爾蓋中毒案發酵之時，德國與西方國家保持一致，象征性地驅逐了四名俄羅斯外交官。與此同時，由俄羅斯天然氣工業股份公司（Gazprom）控股、總造價高達95億歐元的“北溪2”天然氣管道項目在德國獲得所有必需的施工許可。美國要挾德國放棄“北溪2”項目，以此作為給予歐盟鋼鋁制品關稅豁免權的條件，但德國并未選擇退讓。

2. 以歐盟為依托增強處理德美關系的話語權

面對特朗普政府具有顛覆性的政策轉變，德國選擇聯合歐盟共同應對。從具體行動路徑來看，德國可以選擇以歐盟作為獨立的外交行為體對美發出一致聲音，也可以與個別國家代表歐盟處理跨大西洋關系，其中“德法同盟”是其重要著力點。例如，在特朗普執意退出伊核協議后，德國與法國、英國發表共同聲明，表示將會繼續履行伊核協議的相關內容。Gemeinsame Erklrung Deutschlands， Frankreichs und Grobritanniens zum Rückzug der Vereinigten Staaten aus dem Nuklearabkommen mit Iran“， https：//www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2018/05/20180509gemeinsameerklaerungiran.html，20180510.2018年5月19日，在保加利亞舉行的歐盟峰會上，歐盟討論啟動“阻斷法案”（Blocking Statute），以確保與伊朗開展貿易的歐盟企業免遭美國制裁沖擊。EU reaktiviert Abwehrgesetz gegen IranSanktionen der USA — Wir müssen jetzt handeln“， http：//www.handelsblattcom/politik/international/blockingstatuteeureaktiviertabwehrgesetzgegeniransanktionenderusawirmues senjetzthandeln/22577954.html， 20180522.

鑒于德國和美國實力對比懸殊以及對跨大西洋關系依賴不對等的情況，“挺歐”“聯歐”是德國應對特朗普政府最可行、最有效的方式。首先，從技術操作角度來看，歐盟作為單一市場享有貿易管轄權，處理跨大西洋兩岸的貿易關系具有合法性；相較于默克爾的克制、審慎，馬克龍與特朗普的互動更為密切，對于塑造跨大西洋關系十分積極，德法在對美外交風格上形成互補。其次，歐盟內部也呼吁成員國對美保持團結一致。特朗普宣布對歐盟鋼鋁制品加征關稅后，歐盟委員會主席容克明確警告成員國不要向美國妥協、與美國簽訂雙邊貿易協議，因為這樣會使美國分化和弱化歐盟的企圖得逞，使歐盟“淪為美國內政的奴隸”。Europer sind nicht Sklaven der amerikanischen Innenpolitik“， http：//www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/jeanclaudejunckerverschaerfttonimhandelsstreitmitusaa1210757.html， 20180609.第三，德（歐）美的深層次較量實則圍繞的是對價值規范與國際規則的“守”和“破”。自特朗普執政以來，歐盟和美國就多邊主義與單邊主義、國際主義與民族主義、規范力量與實力政治的分歧達到前所未有之深。因此，西方國家陣營內的裂痕需要歐盟整體進行修復。

德國聯合歐盟共同應對跨大西洋關系是德國踐行“歐洲命運自主論”、實現歐盟在國際舞臺上重新自我定位的過程。特朗普執政后美國外交政策的調整影響了德國和歐盟對于外部世界的感知。在德國看來，特朗普執政時期的美國變得更加難以溝通、不可預測，跨大西洋關系處于充滿不確定性因素的“十字路口”。因此，德國在“挺歐疏美”“聯歐抗美”的過程中推進歐盟外交與安全政策一體化，使之在國際舞臺上成為獨立、強大的一極。從長遠來看，要實現上述目標考驗著德國能否克服歐盟內部分化力量、發揮有效領導力，同時也考驗著其他成員國是否有足夠的政治意志認同并維護歐盟的國際定位。

3. 與中國、俄羅斯組成臨時性“議題聯盟”應對美國的挑戰

跨大西洋關系的變化使德國作為建構力量承擔國際責任的環境和任務都發生了變化。美國曾經是以自由、民主為核心并以規則為基礎的戰后西方秩序的捍衛者。德國外交政策中“承擔責任”即是與盟友共同捍衛冷戰后的國際秩序。如今美國外交政策的轉變使德國意識到國際秩序和價值原則有可能從聯盟內部受到侵蝕，德國外交政策中的常量變為域值不穩定的自變量，德國所要承擔的國際責任從秩序內的建構轉變為建構秩序本身。在此背景下，德國除了聯合歐盟，還有必要在國際舞臺上謀求與中國和俄羅斯組成臨時性“議題聯盟”，以應對美國造成的國際挑戰。

中國和俄羅斯作為國際舞臺上重要的行為體，是德國在國際事務中不可或缺的合作對象。美國退出伊核協議后，默克爾在一周時間內先后訪問俄羅斯和中國，希望獲得兩國支持，繼續維護伊核協議的嚴肅性和權威性。德國還強調，俄羅斯在以政治途徑解決烏克蘭危機和敘利亞危機的過程中扮演著重要角色。德國在烏克蘭危機后與俄羅斯的關系一度陷入冰點，德俄的議題合作有助于雙方關系的天平從“對抗”傾向“對話”一端。與此同時，中國已連續兩年成為德國最大的貿易伙伴，兩國同樣作為全球化進程的受益者，都是此次特朗普貿易制裁的“受害者”。面對中國的崛起，美國感受到的是世界權力中心轉移的失落，而德國雖然與中國就市場規則問題仍有分歧，但更希望可以從中國日益開放的市場中發掘合作潛力、擴大經濟收益。因此，默克爾在2018年5月訪華時特意選擇來到中國最具創新活力的改革開放窗口城市深圳，并與中方就維系自由貿易規則和多邊秩序達成共識。

德國在“向東看”戰略中保持了處理對華、對俄關系一貫務實、靈活的做法。在德國的認知中，中國和俄羅斯并非天然的合作伙伴，雙方也同美國一樣對國際秩序構成挑戰：普京領導下的俄羅斯和日益崛起的中國填補了美國戰略收縮后留下的權力真空，擠壓著歐盟自我主張的活動空間，“歐盟作為‘素食者感覺到在‘肉食者的世界舉步維艱”。Europa in einer unbequemeren Welt. Rede von Auenminister Gabriel beim Forum Auenpolitik der KrberStiftung“， https：//www.auswaertigesamt.de/de/newsroom/berlinerforumaussenpolitik/746464， 20180515.德國的“向東看”是大國博弈中的一種平衡策略，旨在獲得中國和俄羅斯在國際事務中的支持，聯合應對美國對國際秩序造成的沖擊，捍衛多邊主義國際合作的公信力，從而為歐盟爭取獨立的自我主張空間。從長期來看，尚不確定這一“議題聯盟”是否可以在“后特朗普時代”消弭歐盟與俄羅斯在地緣政治上的對峙、克服中歐在意識形態上的差異，因此具有一定的臨時性。

四、 結語

19世紀末，面對德國民族工業衰弱、英國商品占領德國市場的狀況，德意志經濟學家弗里德里?！だ钏固貙啴敗に姑芩珜У淖杂芍髁x經濟理念批判道：“當一個人爬上高峰時，他就會把梯子一腳踢開，免得別人跟著爬上來。”如今，這句話用來形容今天的美國和德國也不為過。特朗普執政以來美國外交政策的轉變就如同美國踢掉了二戰后成就其世界霸主地位的“梯子”，即基于規則的國際秩序、自由貿易和多邊主義機制。而德國正是借力這把“梯子”實現國家正常化、重返世界舞臺，成為出口領先國家與歐盟領導者。在保衛“梯子”的過程中，德美兩國間的異質性因素有所增加，“大西洋再次變寬”。

既往跨大西洋關系中的分歧主要體現在德美兩國對有些問題的處理方式、手段不同，雙方的價值和利益共識基礎依然牢固。但特朗普政府直擊貿易和安全這兩個奠定跨大西洋關系合作基礎的政策領域，摒棄盟友間的共同價值理念，破壞國際合作的規則和原則。德國僅憑“自我主張”已無法應對跨大西洋關系的秩序崩塌，因而必須訴諸于一個團結、自主、具有行動力的歐盟來共同應對。起初，德國對于通過磋商的方式與美國消除摩擦還抱有一定的幻想，但是在2018年加拿大七國集團峰會上，美國完全無視盟國的訴求、拒簽《聯合公報》且提前離場的蠻橫態度讓德國的幻想破滅，默克爾用更強硬的立場重申“歐洲命運自主論”，強調“歐盟不能再被他人玩弄，必須有所行動”。Nicht über den Tisch ziehen lassen“， http：//www.tagesschau.de/inland/merkelgsiebenreaktionen101.html， 20180611.但是，正如德國前外交部長加布里爾所言：“美國仍是歐洲大陸外政治和文化最接近德國的國家?！钡聡蜌W盟從政治口號到實際行動再到取得行動的理想效果還有很長的路要走。因此，跨大西洋關系的重塑實則是德（歐）美雙方權責再分配的過程，德國和歐盟期望以時間換空間，在“后特朗普時代”使跨大西洋關系再次回歸平衡。