中外特色小鎮建設與發展的差異研究

高燕 錢成

摘 要：特色小鎮是我國推進新型城鎮化、經濟新常態的重要抓手。雖借鑒于國外成功和成熟的特色小鎮模式，但由于宏觀背景和整體目標的不同，中外特色小鎮的建設之路存在許多差異。比較而言，兩者在形態上的差異尚在其次，最重要的差別在于中外在特色小鎮上不同的創建路徑，在這一問題上，政府和市場的邊界成為核心問題。發現和深入理解這些差異，有利于我國在特色小鎮創建過程中保持正確的路徑，或可避免過去在大規模工業園區建設中出現的問題和失誤。

關鍵詞：特色小鎮 創建路徑 運營管理

特色小鎮取代各類園區建設，承接著新型城鎮化的使命，上升為我國一種國家經濟發展戰略有其深刻的時代背景。首先，發端于浙江省有計劃、大規模的特色小鎮建設在近幾年取得了較為顯著的成績，使國家層面的經濟政策決策者認識到這是一種推動國民經濟發展的有效模式。其次，經過幾十年經濟的粗放式快速發展，我國的經濟結構失衡問題日益嚴重，不僅潛在經濟增長率不斷下降，環境壓力、人口問題、貿易沖突、產能過剩、資產泡沫等問題也迫使我國急需尋找一種新的經濟發展動力，改變過去依賴于“三駕馬車”拉動經濟的模式，尤其是依賴于大量低效固定資產投資的舊的增長模式。基于這樣的宏觀背景，我國提出了“供給側改革”和“新型城鎮化”兩項重大舉措，以解決經濟結構失衡和發現經濟發展新動力兩大命題，實現經濟發展的新常態。中央政府在結合浙江特色小鎮經濟建設的成功經驗后，通過自上而下的政策與行政指使令，遍及全國的特色小鎮建設熱潮就此興起。因此，基于特色小鎮這一戰略背景和目標，注定了我國的特色小鎮建設與發展之路和國外的特色小鎮是有較大區別的。

一、中外特色小鎮在外在表現形態上的異同

特色小鎮的類型按照大類可歸為兩類，一類是以特色資源為基礎，如：獨特的自然資源、人文歷史資源等；一類是以特色產業為基礎，如金融、制造、貿易等產業。在第一類的特色小鎮范疇內，國內外特色小鎮的特點基本是相近的，多具有較為悠久的歷史，優美的自然風景或是獨特的城市建筑和人文風景。國外的如：瑞士格魯亞爾（Gruyere）是滑雪勝地；法國的普羅旺斯（Provence）是世界聞名的薰衣草故鄉，薰衣草花田一年四季都有著截然不同的景觀；意大利的波托菲諾（Portofino）擁有悠久的歷史與文化以及獨特的沿海而建的呈階梯狀排列的塔型房屋；意大利的維洛那（Verona）具有長達兩千年的歷史；英國的溫莎是著名的王室小鎮。目前中國所列入第一批特色小鎮目錄的也有相當數量的這種類型的小鎮，如婺源、周莊、同里、烏鎮、宏村、西遞等。兩者在形態上是比較近似的，但也存在一些差異。中國具有悠久歷史的小鎮，均以旅游為其支柱產業，而上述歐洲的以特色資源為基礎的小城鎮，除了是旅游勝地之外，往往還有其獨樹一幟的產業，如普羅旺斯的葡萄酒、格拉斯的香水、達沃斯的論壇和商貿產業。

而以特色產業為特征的小鎮，僅從形態上來看中外就有明顯的不同，總結下來，有如下幾個方面。

（一）發展歷史和發展階段不同

歐洲傳統產業特色小鎮的歷史十分悠久。如法國的普羅旺斯不僅以薰衣草聞名，它亦是世界知名的優質葡萄酒產地，普羅旺斯種植葡萄的歷史起源于公元前六百年，是法國最古老的葡萄產區。同樣，法國的香水之都格拉斯，其著名的香水產業可以溯源到公元17世紀。這些以傳統產業為特色的城鎮，更是擁有了數百年，甚至上千的產業發展歷史。比較起來，國內具有傳統產業特色的小城鎮，由于歷史的變遷、都市的強有力競爭和人口的流動與集中，都已不再有往日的輝煌，已不符合特色小鎮的基本特征。國外一些著名的產業小鎮，以現代制造、高科技和現代金融為主體的特色小鎮，如美國的高科技小鎮—硅谷，金融小鎮格林威治，雖是新興的產業重鎮，但也已有了幾十年的發展歷程，其運營和管理模式以及相應的配套設施均已相當成熟。但這一類特色小鎮在中國卻是個新興事物，其發展歷史尚不過數年。這一類型比較成功的小鎮如：上城玉皇山南基金小鎮、西湖云棲小鎮、余杭夢想小鎮、臨安云制造小鎮等。與國外同樣類型的小鎮相比，這些小鎮雖然發展歷史較短，規模比較小，但發展速度要快得多。

（二）規模和影響力上有較大差距

歐洲以自然風景和名勝古跡為特色的小鎮，其知名度自不待言，那些以傳統產業為特征的城鎮亦是憑借其濃厚的文化歷史底蘊、完整的產業鏈、獨特而優質的產品而名聞天下。在這種類型的特色小鎮中，我國難有可與國際上最優秀的特色小鎮相比肩的特色小鎮。

與國外的特色產業小鎮相比，在產業規模和產業集中度上還有較大的差距。如法國的格拉斯生產了法國三分之二的天然aromas，用于制造香水和食品調味料，每年香水業為小鎮創造超過6億歐元的財富。瑞士的達沃斯每年的世界經濟論壇都在那里舉辦，僅年會就可為達沃斯當地經濟創造約4500萬瑞士法郎（約合4945萬美元）效益。瑞士的朗根塔爾是全球性紡織品企業總部中心（如藍拓紡織品公司和阿曼集團），還擁有年產值超過10億歐元的著名的工程機械公司安邁集團（Ammann）。小鎮雖小，卻是地區的經濟和工業中心。德國的赫爾佐根赫若拉赫則是全球體育用品公司總部所在地，阿迪達斯、彪馬、舍弗勒的總部，且為當地經濟帶來1.67萬個就業崗位（2011年）。法國依云鎮的依云礦泉水行銷到全世界，亦是旅游和療養勝地，小鎮70%的財政收入來自于依云水文化相關的產業。

比較起來，國內新興產業小鎮反倒比較成功。如：上城玉皇山南基金小鎮，目前基金小鎮已集聚各類基金公司和配套機構720余家，專業人才1600多名，管理資產規模突破3600億元，2016年，小鎮實現稅收收入10億元。再如西湖云棲小鎮（規劃面積3.5平方公里），已引進包括阿里云、富士康科技、Intel、中航工業、銀杏谷資本、華通云數據、數夢工場、洛可可設計集團在內的各類企業433家，其中涉云企業321家。產業覆蓋大數據、APP開發、游戲、互聯網金融、移動互聯網等各個領域，已初步形成較為完善的云計算產業生態。但這些小鎮與國外相同類型的小鎮相比，規模差距巨大。如美國的金融小鎮格林威治，集中了超過500家的對沖基金公司，其基金規模占全美三分之一，占地面積達到175平方公里。比較起來，玉皇山南基金小鎮（規劃面積僅3.2平方公里）無論哪一方面都無法與之相比。美國的高科技重鎮—硅谷，是高科技技術創新和發展的開創者，該地區的風險投資占全美風險投資總額的三分之一。擇址硅谷的計算機公司已經發展到大約1500家。西湖云棲小鎮在規模上與之相比完全不是一個量級，云棲小鎮規劃面積僅3.5平方公里，而硅谷的占地達到700平方公里。更不用說余杭夢想小鎮、臨安云制造小鎮等高科技小鎮目前還處于建設階段。

二、中外特色小鎮建設的源動力、建設模式上有重大差異

（一）中外對于特色小鎮的基本內涵認知有所差別

特色小鎮（characteristic towns）概念雖然來自于西方，但國內的特色小鎮所具有的內涵與國外相比還是有明顯差異的。我們所熟知的國外以特色著稱的小鎮，如美國的格林威治、法國的普羅旺斯、瑞士的達沃斯、意大利的波托菲諾等，均是以擁有特色資源或是特色產業而富有盛名，或是在這兩個方面都出類拔萃。這是特色小鎮概念的核心，也是我國建設特色小鎮的基本方向。在特色小鎮的這一點基本特征上，國內的認知和國外并無區別。但在具體的研究和定義上，國內外對特色小鎮的理解和看法還是有明顯不同的。

對于特色小鎮，國外并無明確的定義或權威的解釋，是一個較為寬泛的概念。黃毅和覃鑒淇研究認為“特色小鎮一詞屬于中國的創造[1]?！边@一說法還有待于進一步考證。但縱覽國外的相關研究，有成熟的關于城鎮發展建設模式的研究，如：結構理論、區位理論、區域發展不平衡理論、內源式鄉村發展理論、城鄉一體化理論等，卻鮮有以“特色小鎮”為專門的研究對象的文獻。因此，可以說國外沒有基于學術層面的對于特色小鎮的明確定義。

在我國，特色小鎮的建設發端于浙江省，浙江省政府《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》做了如下闡述：“‘特色小鎮是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，區別于行政區劃單元和產業園區[2]?！蹦壳皣鴥葘W術界廣泛接受特色小鎮是一個“非鎮非區”的概念。“非鎮非區”，不是行政區劃單元上的一個鎮，也不是產業園區的一個區，而是強調特色產業和城鎮化相結合，形成“產、城、人、文”四位一體有機結合的重要功能平臺。這一定義的本質依然是限于一種以行政力量主導和推動的范疇。應當理解為一種具有中國特色的特色小鎮模式，這一點反映在最終的權威規范來自于政府部門。2017年12月由國家發改委牽著四部委聯合發布的《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》對特色小鎮提出了最新的權威界定：“特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。特色小城鎮是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經濟規模、特色產業鮮明的行政建制鎮。”《意見》中明確把“特色小鎮”和“特色小城鎮”做了區分，并特別強調了“特色小鎮”與產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體以及行政建制鎮是不同的概念[3]。

（二）建設和發展的推動力量不同

我國特色小鎮的發展和建設模式帶有強烈的行政烙印，無論是在國家層面還是各級地方政府都頒布了大量的特色小鎮建設與發展的指導性文件。最明確和最具權威性的文件是2016年7月三部委聯合發布的《住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部關于開展特色小鎮培育工作的通知》。《通知》提出：到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮[4]?！锻ㄖ份^為完整和全面地描述了特色小鎮的具體范圍和內容，有較為明確的數量、時間和標準的要求。特色小鎮的建設發展已上升到國家政策層面，作為推動國家經濟發展的一種重要戰略。這一點在歐美的特色小鎮發展歷史上是不存在的，歐美國家特色小鎮的建設及規劃一般僅限于地方政府層面[5]，也從未有過如此大規模和密集的“特色小鎮”發展經歷。因此，中國的特色小鎮建設與發展是國家層面的一種發展戰略，而非區域性單純的市場過程。

歐美以特色資源為特征的小鎮，其發展歷程是自然的歷史人文過程，而以傳統產業為特征的城鎮，其主導力量也是市場經濟優勝劣汰長期經濟競爭和演進的結果，地方政府至多起到錦上添花的作用。即便是新發展起來的高科技和金融小鎮，如美國的硅谷和金融小鎮格林威治，他們的產生也具有一定的偶然性，而非行政力量的推動。如硅谷起源于斯坦福大學的一名教授——弗里德里克·特曼教的一個決策，此人曾任斯坦福大學副校長。而格林威治的興起源于紐約的溢出效應和當地優惠的稅收政策，進一步發展壯大的力量來自企業集聚所產生的自我強化效應：企業集聚與人才集聚相互推動，再加上優美宜居的環境，以及低稅收政策環境，使小城鎮也能發揮出巨大的規模經濟效應。這點與我國的科技園區或當前規劃的高科技小鎮大不相同，雖然我國的特色小鎮在規劃時會較為全面地衡量地理位置、經濟條件、資源狀況，但一經確認，則幾乎注定就要建設成為某種產業的集聚地。

因此，在這一點上，中外特色小鎮的發展建設的基本思想存在本質上的差別。歐美的特色小鎮總體上是自然和歷史的演進過程，或是市場自發的選擇過程。這一過程恰如魯迅先生所說的：“世上本沒有路，走得人多了，也便成了路。”而中國特色小鎮的建設很大程度上是一種自上而下的過程。是借鑒于西方成功的特色小鎮成熟的模式，基于頂層設計，通過強大行政管理鏈條自上而下貫徹實施的一種發展戰略。形象地說，這一過程，是基于觀測和總結何種路走得人會多，而主動設計會使更多地人走得更快的路。深層次的發展思路是與歐美特色小鎮的發展歷程逆向而行的。

（三）特色小鎮的具體運營管理機制不同

如前文所述，在特色小鎮建設和規劃上，我國和歐美國家的基本的經濟指導思想是有重大差別的，這一差別集中體現在政策和市場之間的邊界問題上。歐美國家的城市管理在州、市、縣幾個層級中往往是相當獨立的，擁有較大的財稅自由裁量權。如全美有19000個市政自治體，享有很高的自治權[6]。歐洲的情況更為多樣，但總體上城鎮的自主權還是相當大的。比如，瑞士中小城鎮擁有獨立的財政權利，其大部分收入來自居民和企業的稅收，每個城鎮可以設定各自的稅率；德國70%的居民都生活在小鎮上，在地方政府中，鄉鎮是德國最基層的地方自治單位，它不是州政府的下屬行政單位，而是組成縣的自治政府。相關研究發現，歐美國家在城市建設中通常在財稅政策、總體規劃、公共服務領域發揮比較重要的作用。雖然西方各國的城市管理體制各不相同，但與我國金字塔式的行政管理體系差異更大。這一差別決定了在特色小鎮發展在建設和運營上政府扮演著不同的角色。總體而言，歐美特色小鎮運營沒有統一的模式，特色小鎮的建設及規劃一般僅限于地方政府層面，不會有中央政府統一的部署。每一個城鎮，具有不同的資源稟賦條件，在市場機制的競爭和選擇之下，顯示出各不相同的風貌。地方政府往往在財稅制度、城鎮總體規劃和公共領域的投資三個方面發揮其功能和作用[7]。

目前我國特色小鎮主要有三種創建模式，一是企業主體，政府服務，政府負責小鎮的定位、規劃、基礎設施和審批服務，引進民營企業建設特色小鎮。二是政企合作、聯動建設，政府做好大規劃，聯手大企業培育大產業。三是政府建設、市場招商，政府成立國資公司，根據產業定位面向全國招商[8]。這三種創建模式，無論從何種角度來看，都可以發現政府不可或缺的作用。這并不意味著中國政府過于依賴政府在城鎮建設中的作用，恰恰相反，國家的管理層不斷強調市場機制的作用。2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確指出了在城鎮化進程中政府和市場的關系，堅持使市場在資源配置中起決定性作用。特色小鎮的先行者浙江省也建立了“政府引導、企業主體、市場化運作”基本建設原則[9]。但具體實踐中，卻和這些原則存在著不小的偏差。特色小鎮的建設雖然稱之“政府引導”，但特色小鎮的確定、甄選和設計基本都來源于各級政府。更不用說，特色小鎮發展規劃一經提出，從中央到市縣，各級政府綱舉目張，各自列出自己的特色小鎮的發展戰略和計劃。而“企業主體”、“市場化運作”這兩個原則在具體實施過程中亦存在很多問題。尹曉敏對杭州的特色小鎮研究發現：特色小鎮建設投資力量的“強政府弱市場”、推進模式的“自上而下”等特征明顯。在杭州的特色小鎮投資統計中，民營資本的投資比例大幅低于浙江省全省固定投資中民投資的占比[10]。因此，至少從目前的狀況來說，特色小鎮的建設依然沒有擺脫是一項政府主導的工程。

三、結語

特色小鎮在我國雖是一個新生事物，但這幾年卻在中國各地得到了快速地發展，一些地區的特色小鎮建設取得了較為明顯的成效。通過與國外特色小鎮的對比研究，我們發現，研究特色小鎮的核心還在于特色小鎮的資源稟賦和特色產業。資源稟賦是特色小鎮產生和存續的源頭，而特色產業是特色小鎮發展的動力和歸宿。我國和歐美的特色小鎮建設上存在最大的差異在于政府和市場邊界的劃分，這又回到了歷史久遠的命題爭論——到底是市場聰明還是政府聰明？長期來看，顯然市場更聰明，但在市場失效的領域，或是特定的歷史環境下，政府起到更積極作用的例子也不勝枚舉。無論我國的特色小鎮規劃和歐美的特色小鎮在發展歷程上有怎樣的差異，把握好資源稟賦和特色產業這兩個方面是特色小鎮建設成敗的關鍵?；蛟S對于中國而言，特色小鎮戰略的真正成功，可能并不在于在強大明智的政府主導下，實現特色小鎮發展史上的彎道超車，而在于特色小鎮建成之后如何把他們完整地還于市場。

參考文獻：

[1]黃毅，覃鑒淇.特色小鎮及其建設原則、方法研究綜述[J].廣西經濟管理干部學院學報，2017，29（01）：93—98.

[2]浙江省人民政府.關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見[Z].2015—4—22.

[3]國家發展改革委.關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見[Z].2017—12—4.

[4]住房城鄉建設部 國家發展改革委 財政部關于開展特色小鎮培育工作的通知[Z].2016—7—1.

[5]傅超.特色小鎮發展的國際經驗比較與借鑒[J].中國經貿導刊，2016（31）：34—35.

[6]高國棟.美國的城市管理體制[J].開放導報，2001（09）：40—41.

[7]國外特色小鎮案例[J].城市開發，2017（08）：47—49.

[8]徐豪.新型城鎮化的新探索 特色小鎮火了[J].中國經濟周刊，2017（09）：17—29，88.

[9]蘇斯彬，張旭亮.浙江特色小鎮在新型城鎮化中的實踐模式探析[J].宏觀經濟管理，2016（10）：73—75，80.

[10]尹曉敏.對杭州特色小鎮建設若干問題的思考[J].浙江經濟，2017（04）：26—29.