中國改革進程中集體所有制的嬗變與發展

改革開放首先從農村突破，在集體所有制發展上邁出了一大步。在新時代，集體所有制的優越性仍然存在，并沒有過時和不適用，但要根據新時代的變化繼續推進改革，進一步完善集體所有制，使其在建設現代化強國、實現中華民族偉大復興中國夢中發揮重要作用。

我國憲法第六條明確規定：中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。

集體所有制是“社會主義勞動群眾集體所有制”的簡稱，是社會主義社會中生產資料和勞動成果歸部分勞動群眾集體共同占有的一種公有制形式，是我國公有制經濟的重要組成部分。

集體所有制發展中的誤解和過失

集體所有制與全民所有制即國有制相比，不同特征主要是生產資料公有的范圍不同，性質仍然是社會主義所有制形式。但在人們的觀念中，總是存在認識上的誤區，不少人認為集體所有制低一個檔次，沒有全民所有制優越。這種片面認識從集體所有制一出現，就形影相隨。尤其是在集體所有制建立初期，就出現了一些平調集體資產、升級所有制范圍，盲目向“一大二公”的人民公社和全民所有制企業過渡的政策和現象。在農村集體所有制經濟發展模式上，不顧農業生產的特殊性和農業生產勞動的分散性特點，實行集體統一勞動和平均分配勞動成果的組織形式及分配制度，形成了出工不出力、干瞎干好一個樣的不良狀況，直接影響農村經濟的發展和農民生活水平的提高，阻礙了農村生產力水平的提高。這種情況在大躍進“文化大革命”時期達到了登峰造極的程度，隨意平調集體資產、大量無償調用農民工、剝奪農民合法權益、掠奪集體土地增值效益，使“三農”問題更加突出。

改革開放首先從農村突破，在集體所有制發展上邁出了一大步。逐步推行家庭聯產承包責任制，在堅持土地集體所有制不變的前提下，只是改變了農業生產的勞動組織形式和勞動成果分配形式，就極大地解放了農村生產力，促進了農村經濟的繁榮和農民生活水平的提高。這是改革開放的最大功勞和最顯著的成效。改革開放以來，集體所有制經濟獲得快速持續發展，在國民經濟體系中占有舉足輕重的地位。但極左思想的影響，在集體所有制發展中仍表現出不少失誤?；仡櫩偨Y改革開放四十年的歷程，在集體所有制發展中的過失可以概括為以下幾個方面：

一是在農村集體土地征用中，對集體經濟和農民利益的保護力度不夠。土地是農村集體經濟的基本生產資料和農民利益最根本的保證。在工業化和城鎮化的大潮中，大量集體土地被國家征用，土地的集體所有性質轉變為國家所有即全民所有制性質。從促進農村集體經濟發展的角度考慮問題，國家征用土地應保障農民土地轉讓收益的最大化，最低應達到當地市場出讓收益的平均值。由于土地征用相當大的比例是國家基礎設施建設，如高速公路、高速鐵路、機場港口、學校醫院、文化文物、環境保護、生態建設等等，受財力限制和官員急功近利的政績觀影響，土地征用補償地價很低，邊遠區域每畝地2萬元、城鎮周邊5萬元，實際上是剝奪農民利益和坑占集體經濟的做法。對國家基本建設征用集體土地地價低點還說得過去，畢竟基礎設施人人都要使用，與農民利益息息相關。但相當大的土地面積是用于工商業發展和房地產開發，低價從集體和農民手里征用土地，加價轉讓給工商企業和房地產開發商，巨額的土地價差就流進企業和私人老板口袋里，房地產開發商再把房產高價出售給城鄉居民。農村集體土地通過這樣的渠道，養肥了一大批房地產開發商，這是房地產培育億萬富翁的制度設計和財富聚集路線圖。從集體所有土地的大量被國家征用看，其承載的集體經濟顯然被削弱了。更有甚者，少數官員打著招商引資的幌子，“零地價”吸引客商，大搞野蠻拆遷，肆意剝奪農民利益，侵吞集體資產，進行權錢交易，在土地出讓領域滋生嚴重的社會腐敗。從利益的角度看，是把本來屬于集體經濟和多數農民的利益以及國家利益，輸送給少數億萬富翁。這在全國是普遍存在的一種現象。

二是在鄉鎮企業改制中，集體資產大量流失。改革開放初期，鄉鎮企業異軍突起，是農村集體經濟的重大發展。許多鄉村組憑借集體經濟力量，興辦了一大批鄉鎮企業。隨著國民經濟的發展和改革的深化，鄉鎮企業的弊端逐漸顯現出來。由于對集體所有制的偏見，鄉鎮企業改制被私有化的浪潮所綁架，一些人只看到鄉鎮企業的弊端，把私有化作為救命稻草抓住不放，一賣了之成為主要方式。由于沒有合理的資產評估機制和專業組織，許多鄉鎮企業被一口價轉賣，致使集體資產在私有化中大量流失，造就了一批私營企業主。從社會財富的角度看，這些資產仍在社會生產中發揮作用，只是集體所有的資產轉變為個人支配的資產，集體經濟蒙受了巨大損失。

三是城鎮集體所有制企業，大量倒閉改制。在計劃經濟體制下，地方和城鎮建立了一批為城鄉居民生產生活服務的集體所有制企業。在市場經濟發展過程中，城鎮集體所有制企業面臨生存困難和經營問題，尤其是在“砸三鐵”“抓大放小”企業改革中，城鎮集體企業首當其沖，拍賣、破產、改制、兼并、租賃一番過后，城鎮集體所有制企業所剩無幾，工人大量失業或再就業。似乎企業改革的目標就是消滅集體所有制企業，把城鎮集體所有制企業全部變為民營企業，把城鎮集體經濟全部轉化為非公有制經濟。有的地方甚至劃出了企業改制的路線圖和時間表，要求限期把全部集體所有制企業改制任務完成。

新時代發展集體所有制的主要對策和政策建議

社會主義經濟制度的基礎是生產資料的公有制，包括全民所有制即國家所有制和勞動群眾集體所有制。我們說社會主義公有制的優越性，并不是說現階段的公有制形式是完美無瑕的，只是相比較而言，社會主義公有制具有更多優越性，代表了人類社會和經濟發展的方向。公有制也是與社會經濟發展與時俱進的。在與當時生產力發展水平和生產關系適應方面，公有制也存在發展不充分、不全面的問題。這就是所有制改革的內在動力。

進入新時代后，以互聯網信息技術為代表的技術革命和以經濟全球化為代表的發展浪潮席卷全球，對當代生產力和生產關系都產生重大影響，各種經濟成分相互融合、相互滲透、相互交織，混合所有制經濟應運而生?；旌纤兄剖侵肛敭a權分屬于不同性質所有者的經濟形式，即在所有者結構中，既有國有、集體等公有制經濟，也有個體、私營、外資等非公有制經濟。新時代混合經濟常態化，在這樣的大背景下，如何發展集體所有制，是一個值得重視的重大課題。

集體所有制既然是我國社會主義公有制的重要組成部分，就要毫不動搖地堅持長期發展的制度設計和政策導向，尤其是在混合經濟迅速發展的情況下，更要保護支持促進集體所有制經濟發展。

集體所有制的優越性表現在五個方面：一是集體所有制是依據自愿互利的原則聯合組成的經濟組織，集體所有制內部勞動者共同占有生產資料，所有成員在所有權上是完全平等的；二是集體所有制成員實行以按勞分配為主的方式分配經營成果；三是所有者與勞動者內部統一，實行經營管理者的民主選舉、經營方略的民主決策、經濟活動的民主管理、經營活動的民主監督；四是集體所有制社會化程度低，經營規模較?。晃迨羌w所有制具有獨立性，不隸屬于政府或其他機構，在不同的集體所有制之間權利和分配是不相同的。

在新時代，集體所有制的優越性仍然存在，并沒有過時和不適用，但要根據新時代的變化繼續推進改革，進一步完善集體所有制，使其在建設現代化強國、實現中華民族偉大復興中國夢中發揮重要作用。

1、以土地“三權分置”為著力點，發展壯大農村集體所有制經濟。

農村集體所有制是我國集體經濟的主要領域和主體部分，土地是農村集體所有制的主要生產資料，農村集體所有制是和土地捆綁在一起的特殊經濟組織。農民喪失土地就失去了生活保障，集體經濟沒有土地作保障就有被經濟危機吞噬的危險。鞏固和完善農村基本經營制度，要堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系，完善農村產權制度，健全農村要素市場化配置機制，實現小農戶和現代農業發展的有機銜接。處理好農民和土地關系，仍然是深化農村改革的主線。黨中央決定，農村土地第二輪承包到期后再延長三十年不變。這是保持土地承包關系長久不變的重要舉措，順應了億萬農民保留土地承包權、流轉土地經營權的期待，給農民吃下了長效“定心丸”。

在此基礎上，要推進土地“三權分置”改革。土地所有權、承包權、經營權“三權分置”是重大制度創新和理論創新。在集體經濟經營管理上，要完善承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權的前提下，平等保護土地經營權，理順“三權”關系。國家要出臺政策，改革農村土地征用利益調節和價格補償機制，限制地方政府隨意低價征用農村集體土地，切實解決土地增值收益長期“取之于農、用之于城”的問題，破解“農村的地自己用不上、用不好”的困局。

集體所有制“三變改革”要從城中村和城市周邊的農村開始試點，因為城中村和城市周邊的農村地理位置優越，土地增值收益更大，許多村集體經濟實力雄厚，既有工商企業，也有經營人才。過去國家的房地產政策不允許集體經濟參與房地產開發和經營，城中村和城鎮周邊的農村集體只能把土地出讓給政府，由政府拍賣給工商企業或房地產開發商，再由這些經濟實體進行開發和經營。土地性質也就由集體所有轉化為國家所有，長此以往，國家所有的土地越來越多，集體所有的土地就會越來越少。不是說公有制內部的這種轉化不正確，只是說在這一過程中要想辦法保護促進集體所有制持續發展。

新時代國家已經調整房地產政策，把租售并舉作為未來房地產市場發展的方向，農村集體土地可以入市直接參與房地產開發，用集體所有的土地按照城市規劃，建設公共租賃住房，建成后交由政府住房保障中心這一公共租賃住房平臺統一經營，實行大產權登記，不能分解到分戶登記，不予分割辦理單元產權證，不存在分割和變賣、抵押等其他可能性，集體所有者按年度領取租金收入并進行合理分配。我認為這是發展壯大農村集體經濟，解決城鎮住房困難，一舉幾得的好措施。城中村和城郊村過去出賣土地，在銀行存了大量閑散資金，靠吃利息保證收益，在物價不斷上漲和貨幣貶值壓力下，久而久之集體經濟也會坐吃山空，使集體經濟實力在不知不覺中逐步削弱。利用集體土地建設公共租賃住房，不僅長期保障了集體土地所有權不被流失，而且利用了集體閑置資金，解決了政府建設公共租賃住房的資金困難，實現了集體資金的保值增值和穩定收益，對國家、集體和農民、城鄉居民都大有好處。各級政府要創造條件，出臺政策，支持農村集體土地盡快入市，加快租售并舉的房地產大政方針落地生根。

2、以農村“三變改革”為動力，加快發展農村工商企業和混合所有制經濟。

在新時代，壯大農村集體經濟，引領農民實現共同富裕，僅靠經營好土地是遠遠不夠的，要依托土地資源、自然環境資源優勢，引進工商資本和多種經濟成分，實現一二三產業融合發展，在搞好統一經營服務上、在盤活用好家庭資源資產上、在發展多種形式的股份合作上多想辦法。

要穩步推進集體產權制度改革，全面開展清產核資，進行身份確認、股份量化，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，確保集體資產保值增值，確保農民受益，增強集體經濟發展活力。資源變資產就是將村集體擁有的土地、林地、水域等自然資源要素，通過入股等方式加以盤活；資金變股金就是在不改變資金使用性質及用途的前提下，將各級財政投入到農村的農業生產發展資金（補貼、救濟、應急類資金除外）、農業資源及生態保護補助資金（直接兌現給農戶的除外）、扶貧開發資金、農村基礎設施建設資金、支持村集體發展資金等，量化為村集體股金投入各類經營主體，村集體和農民（貧困戶優先）參與分紅；農民變股東就是農民將個人的資源、資產、資金、技術、技藝等，入股到經營主體，成為股東、參與分紅。在股份設置上做到：無物不股，能產生價值的資源資產都探索入股；無奇不股，氣候資源、民俗資源、村落資源、古樹資源、技藝等都能入股；無事不股，干事創業首先想到用股份形式來干；無人不股，每個農民、貧困戶都可以成為股東。

但無論怎樣變，其核心就是實行“股份制合作”，讓農民擁有股份，打造“股份農民”，在“耕者有其田”的基礎上，通過“三變”改革，實現“耕者有其股”。通過這種集體所有制形式的創新，提高家庭經營集約化水平和統一經營組織化程度，解決分散農戶干不了、干不好、干起來不劃算的問題，提高農民市場化組織化程度，豐富和完善統分結合的雙層經營體制，這是對家庭聯產承包責任制改革的繼續和深化。

“三變”改革通過土地、資金、勞動力集中，促進種養結合和一二三產融合，推動農業發展方式由傳統向現代、由粗放向集約、由自給向市場、由單一型向復合型的轉變。通過“三變”改革，農村集體經濟組織引進外部工商資本，成立股份合作性質的新經濟組織或混合經濟組織，并與農戶之間建立穩固的利益聯接機制，把工商企業的技術、市場、資金與農民的土地、勞動力、原料連為一體，讓農民直接成為農業產業鏈、供應鏈、資金鏈、價值鏈的投資者和受益者，放大農村貧困群眾的生存空間、生產空間和發展空間。“三變”改革通過引入市場機制和資本運作模式，把大量的農村集體和個人資源，進行集中開發或投資入股經營主體，按股分紅，讓“死資源”變成“活資產”，讓農民獲得更多的財產性收益，解決農村集體經濟“無本辦事、無業成事、無人管事”等難題。

“三變”改革既帶動和吸引外出務工人員回鄉創業，撂荒的土地得到耕種，留守兒童、空巢老人的問題得到有效解決，又提高村級集體經濟組織統籌服務的能力，推進治理方式現代化，具有文化、社會、道德、法治等多重價值。新時代發展壯大農村集體所有制，要在“三變改革”上持之以恒地長期做工作，作為振興鄉村戰略的頭號工程來抓。

一是要盡快完成確權登記工作。加快農村集體資產清產核資工作，摸清存量，建立健全清產核資工作組，全面開展村集體資源、資產、資金核實工作，摸清家底，做到心中有數、精準掌握；分清變量，按照“三變”條件，從村集體“三資”中科學劃分出資源性資產、經營性資產、非經營性資產和流動性資產（資金）以及財政投入到村的發展類資金，建立投資入股存量資本臺賬；做實確權，因地制宜，一村一策，做好成員界定和折股量化，按照全面確權和優先確權相結合的原則，對貧困戶進行優先確權，確保他們在“三變”改革中首先受益。試點村取得經驗后，要及時向面上推廣。

二是抓好主導產業鏈建設。村集體要結合自身實際，根據市場需求，精選與本地資源相配套、具有市場前景和開發潛力的特色主導產業，保持適度規模和適度競爭；把發展現代特色農業示范區作為重要抓手，集中抓、重點抓，集點成線、連線成片，帶動整體提升、全面發展，打造各具所長、層次遞進、產業錯位、協調互動的“一村一品”示范區，避免大范圍的低水平產業復制、大路貨產品雷同，同時注意做到長、中、短期相結合。

三是培育主體龍頭企業。采取“壯大一批、引進一批、新建一批”的辦法，探索“企業+村集體+合作社+農戶”的模式，加快發展農民合作社和企業等新型經營主體。以現有經營較好的企業、農民合作社、電商平臺為依托，輻射帶動周邊鄉鎮村小型企業發展；將具有耦合度的企業、同質企業組成大的經營主體，形成產業鏈條，實現抱團發展；引進專業化大企業、大公司，通過兼并重組等方式，組建具有市場競爭優勢的農產品加工流通和生態旅游的企業集團。與招商引資相結合，采取激勵政策，引進一批對農業農村資源、農產品、農業勞動力依賴度高的企業，讓工商資本在農業農村領域迸發新活力。鼓勵致富能手、返鄉農民工、大學生、退伍軍人等返鄉下鄉，興辦領辦創辦生產型、加工型、商貿型、物流型、鄉村旅游型企業與合作社。

四是做好農戶規范入股。在操作層面，制定規范合同樣本，明確合作方式、合作期限、入股人股本情況、甲乙雙方的責任和義務、分紅的結算方式、違約責任等，做到“三變”改革合同書、股權證、分紅單“三個到戶”；研究制定資源資金折股量化的具體實施辦法，明晰資金種類，界定受益范圍，確定分紅比例，規范程序操作；鼓勵和支持以市場化方式組建農村產權及其他權益類資產評估機構，滿足農村資產和權益評估需求。在交易層面，制定農村產權流轉管理辦法等相關配套文件，完善交易規則和流程；建立健全農村產權流轉交易市場，引導建立鄉鎮農村產權交易窗口和村級服務點；建立交易監督機制，強化監管，確保產權交易規范透明運行。在進出層面，建立股權收益分配和分紅機制，入股主體和承接經營主體按照合同確定的收益分配方式進行分配；建立股權退出機制，農民和村集體持有承接經營主體的股份部分，成員內部之間可以依法轉讓，不能在全社會范圍轉讓而僅限于集體成員、農民間依法轉讓。建立備案制度，到村到戶的資產資金和股權量化、變更、分紅、退出等，都要編制造冊、建立臺賬。

3、加快混合所有制經濟發展步伐，更加重視保護集體所有制經濟成分。

混合所有制是新時代經濟發展的主要組織形式，單一的所有制形式呈現縮小趨勢，這是現代經濟發展的必然要求。混合所有制是在堅持公有制為主體的條件下，把公有制與非公有制結合起來的新的所有制實現形式，其中既有國有經濟和集體經濟成分，也有個體私營經濟和外資企業成分，是通過股權聯系起來的經濟實體。隨著集體經濟實力的壯大，集體所有制企業會沖破地域、社區、行業、人員的限制，通過投資入股、參股經營等形式成為混合經濟成分之一。

例如東嶺集團，人們常常認為是民營企業即非公有制企業，但實質應該是集體所有制企業，東嶺村民人人享有股權，只是隨著企業發展各個成員擁有股權不相等罷了。東嶺集團通過市場收購，使略陽鋼鐵廠、鳳縣銀母寺鉛鋅礦等國有企業資產轉變為集體所有制企業資產，這是公有制內部按照市場資源配置要求的資產轉移。

要鼓勵集體經濟資本參與國有企業混合所有制改革，集體經濟投資主體可通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理；可以貨幣出資，或以實物、股權、土地使用權等法律法規允許的方式出資。集體經濟在明晰資產產權，發展股權多元化、經營產業化、管理規范化的經濟實體基礎上，要積極參與國有企業混合所有制改革，國家允許經確權認定的集體資本、資產和其他生產要素作價入股，成為國有經濟主導的混合經濟的重要成員。

由于集體所有制屬性決定，在混合所有制經濟改革和企業運營中，集體經濟成分占股比例低，經營管理人才較少，進入高層管理者職位的更少，往往處于弱勢地位，股權代表著的話語權聲音細微。為此，國家要出臺相關法規和政策，切實保護集體所有制經濟的合法權益，防止任何侵吞、擠占、變賣、轉移集體資產和權益的行為。

4、繼續支持城鎮集體所有制企業發展，在城鎮生產生活領域發揮更大作用。

城鎮集體所有制企業雖然在整個國民經濟體系中比重較小，在企業改制中損失慘重，是集體所有制經濟發展最薄弱的領域。但在城鎮生產生活服務領域，集體所有制企業具有不可替代的作用。這些領域服務的對象比較分散，個性化需求很強，勞動集約化程度低，以勞動者個體聯合經營的方式，更適合眾多以服務業為主的第三產業中小企業。同業勞動者組織起來，以集體所有制的形式進行經營，相比個體經營更具有抗風險能力。各級政府應當把城鎮集體所有制經濟納入國民經濟和社會發展計劃，從各方面給與扶持和指導，保障城鎮集體所有制經濟的健康發展。城鎮集體所有制企業改制要實行一企一策，不搞一刀切，不強制拍賣租賃，資產重組不搞“拉郎配”，尊重集體企業職工的選擇和意見，改變集體所有制企業越改越少、“一賣了之”的甩包袱做法。

任何單位或者個人都不得向集體所有制企業攤派或侵吞挪用集體企業資財，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，要追究其行政責任，觸犯刑律的要依法追究刑事責任。要嚴格執行《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》，加大對城鎮集體所有制企業的扶持力度，促進城鎮集體經濟健康發展。

5、加大股權變動的監控力度，防止大股東損害集體所有制股東及中小股東的合法權益。

由于我國企業法人治理結構不完善和經濟領域對資金財產轉移監管不到位，一些國有企業高管和集體所有制企業法人，利用大股東的優勢地位、企業管理制度的漏洞和國家資本市場的監管死角，在權益分配方面，往往存在損害集體所有制和中小股東利益的行為。尤其是那些隱藏在國企、集體企業和股份制企業里的腐敗分子，往往利用合法經營的外衣和對外投資的幌子，在國外私設賬戶，與企業內的財務親信，將企業受益或經營資金秘密轉移國外，一旦被發現立即潛逃國外，從而給國家和企業造成重大經濟損失，甚至使集體所有制企業及中小股東血本無歸、追討無門。

從法律地位上講，在股份制企業和混合經濟企業中，高層經營管理人員只是代表各類股東經營管理企業資產的法定代表人，企業權益歸全體股東所有，不是歸屬一個人或幾個人的，但如果這些企業管理人壞了良心，企業和政府的監管不到位，企業就成了個別人或團體斂財的工具，什么所有制歸根到底都成了私人所有制，國家資本、集體資本統統就會異化為私人資本。這雖然是個別現象，但要引起各方面的重視。

要加強企業內部監事會和財務監管職能，完善現代企業法人治理結構，通過民主管理和法定程序，把那些經營管理能力差、有違紀行為的高管及時更換下來。黨委和政府紀律監察部門，要加大對企業高中層管理人員和財務人員的執紀、審計、檢查力度，時刻保持高壓態勢，毫不留情地嚴厲打擊貪污受賄、侵吞企業資財、損害股東利益的犯罪行為，為集體所有制企業和混合所有制企業健康發展營造良好的社會法治環境。

作者簡介

張蘇林 陜西省社會科學院寶雞分院特約研究員