淺談國內PPP項目運作過程中存在的問題及應對

佟 瑤，傅 強，張龍豫

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淺談國內PPP項目運作過程中存在的問題及應對

佟 瑤，傅 強，張龍豫

（華北水利水電大學，河南 鄭州 450046）

PPP模式作為一種新型的項目融資模式，近年來在我國得到了廣泛關注與應用，但PPP項目在運作過程中還存在諸多問題，盲目采用PPP融資模式，會導致項目失敗。結合當前我國的土地、招標采購、稅收等法律法規，分析現階段我國PPP投資模式運作過程中的問題，并提出相應的建議。

PPP投資模式；招標采購；稅收；法律體系

1 引言

PPP模式作為當前國內政府投融資的重要手段，在公共基礎設施建設投資及公共服務方面扮演著重要的角色。李莉、肖慧敏、陳美琳三位作者介紹了PPP模式在基礎設施建設應用的情況[1]。通過分析PPP模式的運作流程，探討其中存在的問題，發現建立健全相關規制政策有利于推動PPP模式在我國健康發展[2]。尹航、李遠富、趙冬梅[3]三位作者構建了一套適用于PPP項目的風險評價指標體系，設計出一種基于云模型的風險分擔方案決策方法。張建軍、王麗娜[4]兩位作者通過分析發現政府部門與私人投資者在遵循風險分擔原則的基礎上，根據風險分擔偏好，界定出合理的風險分擔比例，從而實現雙方利益最大化以及風險最合理分擔的方法。常雅楠、王松江[5]兩位作者在PPP項目風險分擔原則的基礎上，將風險分為自擔風險和共擔風險，運用隨機合作博弈模型確定雙方共擔風險的分擔比例。綜上所述，在PPP模式相關風險的識別、評價方面已有學者進行了研究。但是，針對PPP項目運作過程中法律體系方面的問題研究較少。本文根據國內當前的法律和政策現狀，結合PPP項目管理特點，對PPP項目運作過程中的風險及問題進行分析，并提出相應的建議。

2 PPP項目運作過程中的問題及應對

針對目前國內PPP項目的特性，通過研究法律、政策及查閱文獻，分析PPP項目運作過程中需要關注的有關法律和政策的風險和應對措施。

2.1 項目基礎資料法的合法合規性

隨著PPP項目的全面推廣，國家、地方的示范項目庫不斷擴大，為全國范圍的PPP項目投資建設帶來了大量的項目，但并非所有的項目都適合特定的社會資本方。因此，充分了解項目的背景情況尤為重要。作為社會資本方，在對項目基本情況摸底后需要對項目所在區域的產業規劃、區域發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等方面作充分了解，摸清項目的建設標準、使用需求、工作范圍以及項目的合作模式、回報機制、保障措施等基本交易條件，同時還要對地方經濟發展情況、財政收入、配套設施、配套優惠政策、潛在競爭對手等進行了解。

2.2 政府的采購程序的合法性

社會資本方應當在進行采購程序前，對政府的采購安排進行了解，包括采購的方式、采購時間的安排、投標保證金的額度和方式等。

PPP項目不同的采購方式采用不同的流程，對于參與主體的投標準備、文件制作、投標決策等都有所影響，根據財政部推進PPP項目的相關辦法，PPP項目的5種采購方式均需要履行必要的批準程序。社會投資人需要注意，法律對不同的PPP項目的政府采購方式有詳細規定，不同的采購方式，需要政府履行必要的批準程序。

2.3 采用PPP模式實施的合法性

在PPP項目中，實施機構、政府出資代表以及其他參與項目實施的政府部門或指定單位均應由政府出具授權文件。國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》規定：“明確實施主體，按照地方政府的相關要求，明確政府相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案的編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、組織實施和移交等工作。”所以，社會資本應當關注項目實施機構是否符合財政部、發改委的規定，并且重點關注是否具有政府授權以及授權的內容、權限范圍，避免發生在實施過程和爭議解決過程中，因被授權機構的無權代理、越權代理等對項目和社會資本權益造成的不利影響。

2.4 項目基本建設程序合法性

PPP項目負責人根據部委要求，需要完成PPP項目實施方案、財政承受能力論證報告、物有所值分析報告等PPP項目專門的審批程序，同時也要履行國家基本建設程序的相關規定，根據基本建設程序的要求，除了立項文件的批復外，還有環評、用地、規劃、人防、文物、地質災害評價等一系列的手續辦理，項目前期手續的辦理進度關乎項目的實施進展，社會投資人需事先充分了解，以避免項目前期工作對后續進展的影響，并采取相應的對策。

2.5 PPP項目工程承包的二次招標問題

根據《招標投標法實施條例》第九條的規定：“已通過公開招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不再進行二次招標。”情形僅限于已經通過公開招投標選定的社會投資人，PPP項目的5種采購方式中采用公開招投標以外的其他采購方式，如果根據《招投標法》，則在下一步的工程承包等工作還需通過二次招標的方式選擇。在這個問題上，現行法律與PPP推進的相關文件規定存在著沖突，具有合法性風險。簽訂的工程承包合同是否被主管機關認可尚不確定，由此導致合同備案和效力存在問題。所以，對于具備設計、施工專業承包或工程總承包資質和能力的社會資本，盡量避免采用競爭性磋商等非公開招投標的采購方式，而是采用招標方式采購PPP項目，可以直接承接項目的設計和施工等任務，免于二次招標。

2.6 政府方的一票否決權問題

PPP項目存在與其他固定資產投資項目不同的地方，其政府代表作為一方股東，往往又是政府授權的監督和管理PPP項目實施的代表。因此，政府方經常會要求在某些重大事項，例如重大民生事項、對外擔保、股權融資、股權轉讓等方面具有一票否決權。這實際上增大了政府方作為小股東的權利，減損了社會資本的股東權利。所以，社會資本要考慮政府方的一票否決權問題，避免擾亂項目公司的正常決策和運營損害社會投資人的利益。

2.7 股權與利益分配情況

PPP項目不同合作方之間需要通過合作協議明確約定各方的權利義務，明確內部責任分擔范圍。社會資本方應明確合作各方的股權比例及出資義務、擔保責任、工作分配、利潤分配等。

2.8 政府付費機制和財政支付與保障措施

PPP項目中，項目的付費機制直接關系到社會投資人的投資回報。PPP項目的付費機制主要有政府付費、使用者付費、可行性缺口補助3種。社會資本方在決策參與項目前應了解PPP項目中的付費方式與來源、付費的調整機制、配套或擔保措施等。

2.9 運營責任劃分和政府方介入問題

在一些公共服務和公用設施行業下的PPP項目中，項目的運營需要政府方的大力配合與協助。同時，政府方可能需要配套或對接提供道路等配套的設施或服務。所以，政府方的配套不到位也可能影響到項目的運營，具體的項目中需要明確劃分政府方和社會資本方的各自責任，根據雙方的具體能力和控制力來做出具體的分工安排，原則上相關的責任需要最有能力和效率的一方承擔。同時，基于政府方對項目的監管要求，通常政府方要求其對于項目運營能夠介入。此時需要通過項目合同明確，政府在對項目運營進行監督時不應干擾項目的正常運營，在檢查相關報告資料時均應事先提出要求，給予項目公司充分的準備時間。

另外，政府介入的時間點，應僅限于項目公司確實無法維持公共服務或產品的提供，或者確實有存在可能危及公共安全和公眾利益的情況下，按照約定程序提前通知項目公司。政府應當在項目公司采取相應補救措施恢復履約能力或相應風險已經消除后及時退出介入，介入期間的項目收入應歸項目公司所有。項目公司應承擔政府方介入造成的額外支出費用。

2.10 受讓項目權屬、轉讓程序問題

PPP項目包括新建項目、改建項目和政府的存量公共資產項目。對于存量改建項目，社會投資人不僅要承擔項目的新建和運營，同時對于項目采購前其他投資人已建部分，社會投資人也要予以購買、投標改造和運營。因此，社會資本在投資本項目時不僅要承受新建項目的質量、安全、進度、造價、維護費用、運營收益等全部的風險，還要對購買的存量項目承擔相應的風險，包括存量資產是否存在權利瑕疵、是否存在未決或潛在爭議、是否已完成造價和審計核定、質量是否符合規定、是否履行國有資產轉讓審批程序等。然而，這些風險都將影響到社會投資人及項目公司的投資成本、收益以及項目質量、安全等未來可能會出現的責任。

3 結論

當前國內PPP項目的開展如火如荼，但PPP作為基礎設施領域的新生模式，在運作過程中由于法律政策等因素制約項目的成功實施。因此，PPP項目參與各方特別是社會投資者作為PPP項目的實際出資人，需要在確定參與PPP項目實際出資前，全面了解項目運作過程中相關的問題及風險，采取合適的應對措施讓其可控、可預測。

［1］李莉，肖慧敏，陳美琳.PPP模式在我國基礎設施建設中的應用［J］.經貿實踐，2018（18）：206.

［2］趙卓，李玖靈.PPP模式運作及規制研究［J］.貴州商學院學報，2018，31（03）：53-59.

［3］尹航，李遠富，趙冬梅.基于云模型的PPP項目風險分擔方案決策方法［J］.科技管理研究，2016，36（15）：201-206.

［4］張建軍，王麗娜.基于博弈模型的PPP項目風險分擔［J］.土木工程與管理學報，2017，34（05）：72-76.

［5］常雅楠，王松江.一帶一路背景下基礎設施PPP項目風險分擔研究［J］.科技進步與對策，2016，33（16）：102-105.

TV51

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2018.22.084

2095－6835（2018）22－0084－02

佟瑤（1993—），女，主要從事工程管理方面的工作。傅強（1992—），男，主要從事工程管理方面的工作。張龍豫（1994—），女，主要從事工程管理方面的工作。

〔編輯：辛霞〕