扶貧政策跟蹤審計研究

趙明華　朱智鴻

一、扶貧政策審計的現狀

（一）資金監管審計多、政策落實全流程審計少

審計實踐中過多把資金流向全過程作為審計監督重點，可以起到較好的預防和約束作用，但僅僅關注貨幣資金這一數量化的觀測點，在審計實踐中容易放大資金表象的數字符號，忽視深層次的決策背景和政策的實際效果。

（二）經濟扶貧審計多，其他扶貧政策審計少

由于各地貧困程度、致貧原因不盡相同，國家陸續出臺了一系列組合扶貧政策，由于以量化的經濟扶貧資源較直觀地反映出扶貧效果，因此在審計實踐中往往更多地憑借人均收入等經濟指標來評判經濟活動，便于操作客觀度較高。而其他的扶貧類型，重點關注扶貧政策貫徹落實情況，這些扶貧政策發揮的整體脫貧效益，是隱形的、長期的、潛在的、持久的，對貧困群眾的生活影響遠比經濟扶貧更加深遠。要做好此類政策扶貧審計，除具備基本的審計專業素養，對審計人員的政策理論水平和宏觀視野是一個巨大挑戰。

（三）審合規合法性多，審績效評價和精準性少

在扶貧資金的審計中，對照相關財經法規和資金用途，通過真實、合規維度來集中整治和查處擠占挪用、層層截留、虛報冒領、揮霍浪費扶貧資金等現象，發揮了顯著作用。這些審計成果是基于財務賬簿和書面記錄形式上的合規真實性的判斷，僅僅回答了資金從哪里來，到哪里去了，而對資金為什么從這里來、多少資金、為何花到那里去、投入效果如何等扶貧經濟績效問題，以及針對扶貧對象識別、資金立項分配、政策措施實施以及相關行業扶貧銜接機制的精準性，較少涉獵，而生態績效、社會效益等更無從談起。

（四）宏觀扶貧項目審計多，微觀民生項目審計少

在諸多扶貧政策類型中，有的側重于解決宏觀的生態、交通、產業等方面的問題，這些扶貧政策帶有資金量大、直觀印象顯著、易于被政府有關部門或媒體關注的特點，但貧困群眾的受益是間接的，精準對應性較差。有的側重于解決偏微觀的衛生健康、飲水安全、教育扶智等方面的問題，這些扶貧政策帶有資金量少、見效緩慢、不易于被社會各界關注的特點，但與貧困群眾切身利益直接相關。無論是扶貧攻堅的責任主體還是審計監督的對象，都相對重視前者。

（五）各自為政項目審計多，統籌整合項目審計少

長期以來，政府審計的內部工作架構主要以業務類型進行分工，審計實踐中各自為政，扶貧政策審計大多交由農業科室負責組織。然而在具體實踐中，財政口會涉及涉農資金的審計，社保口會涉及貧困建檔人口的兜底保障業務，投資口會涉及產業扶貧諸如交通、飲水、移民搬遷等大型基礎投資方面的審計，信息口會涉及建檔立卡貧困人口的海量數據比對。上述“各自為政”式審計形成的審計成果與結論，無法全面客觀披露縣區扶貧整體效果，以及存在問題的內在關聯與背景情況。出現這種審計監督效果不佳的主要癥結，還是扶貧項目審計的安排沒有充分考慮扶貧政策的整體性和系統性，沒有統籌政府審計各業務科室的專業優勢和協調配合的潛力，進而不能發揮扶貧審計的監管合力，影響該項工作的監督效果。

二、扶貧政策跟蹤審計路徑建議

做好扶貧政策跟蹤審計，要充分利用審計專業優勢和相對獨立的監督地位，吃透扶貧政策精神實質，摸清扶貧工作的內在邏輯脈絡，從政策層面、資金層面、績效層面、法紀層面進行深入監督，牢牢把握政策與脫貧對象的契合度、措施與脫貧效果的支撐度、有關部門配合的默契吻合度以及脫貧對象的最終滿意度等，按照扶貧政策類型自身特點，分類施策，做好扶貧政策跟蹤審計工作。

（一）準確工作定位

1.扶貧政策審計的內容要做到“五個轉變”。即有原來單純審計扶貧資金轉變到審計扶貧政策措施落實情況，由原來單純審計扶貧資金合規性、真實性轉變到審計扶貧績效評價方面，由原來單純審計經濟扶貧轉變到審計教育扶貧、科技扶貧、健康扶貧、文化扶貧等多種形式的扶貧類型，由原來單純由政府主導的扶貧審計轉變為多元審計主體參與，由原來關注大型扶貧項目轉變到涉及貧困群眾切身利益的所有項目上來。

2.扶貧政策審計的抓手要調整為“四個著眼于”。即要著眼于監督扶貧政策全流程的貫徹落實，著眼于為不同類型扶貧政策的立項決策提供專業咨詢和智力支持，著眼于監督扶貧政策中涉及資金、信息、資源分配執行中的權利是否規范，著眼于做好各類扶貧政策的經濟、社會以及生態績效評價。

3.扶貧政策審計的工作要做到“四個結合”。即同區域經濟社會發展戰略相結合，同片區脫貧攻堅規劃相結合，同貧困地區生態資源稟賦、貧困人口脫貧主觀意愿相結合，同精準脫貧后可持續發展相結合。

（二）重點關注監督維度

1.扶貧政策措施與扶貧對象的精準匹配度。建檔立卡的貧困群眾大多分布在山大溝深、生態資源匱乏、氣候惡劣、交通不暢的地方，而這些地方通過實地考察調研，各自自然稟賦、社情民俗、歷史積淀、開化程度各不相同，即便是同村同院各家人口素養也不盡相同。這就使得政府宏觀扶貧政策措施在同貧困戶對接時，需要因地制宜、因人而異、因戶施策。扶貧政策與扶貧對象在多大程度上精準匹配決定了扶貧效果。因此，在對扶貧政策審計過程中，首先應關注二者的符合度問題，研判其精準情況是進一步做好具體扶貧審計監督的要務。

2.各類扶貧資源對實現脫貧目標的保障度。在充分研判扶貧政策與對象的精準銜接后，各類扶貧資源是否能夠實現扶貧目標的保障程度就是審計監督的具體著眼點。比如，針對因病傷殘的弱勢群體，就應關注當地兜底社保的覆蓋面和救助力度；針對具備農業產業開發優勢的貧困對象，就應關注招商引資的項目儲備和支農涉農資金的統籌整合情況；針對移民搬遷的貧困群眾，就應關注擬搬遷地的土地容量和當地可安置人口的社會接納情況；針對失學輟學的教育扶貧對象，就應關注就近學校的硬件設施、師資隊伍和教育資助情況；針對健康扶貧的對象，就應關注當地醫療資源和醫生數量以及衛生院的布點等情況。總之要通過關注各類資金、實物資源和幫扶對象的需求保障情況的審計，來評判扶貧政策的落實情況。

3.扶貧政策內部各環節的契合度。在政策精準、扶貧資源充分的情況下，具體貫徹落實扶貧政策的各個流程環節之間的配合默契程度，直接影響扶貧效果。比如，針對產業扶貧項目，如果項目論證可行受益面廣，那么資金的及時跟進就是決定因素；針對教育扶智對象，當地學校硬件建設和師資隊伍及時補充等環節的配合，才能促成扶貧；針對電商扶貧項目，當地信息化建設、網絡覆蓋以及電商業務技能培訓的及時跟進，才能促使扶貧效果顯現。總之通過關注扶貧政策措施微觀執行鏈的各個環節、各個主體的相互配合，才能深度評價扶貧政策真正貫徹落實情況。

4.扶貧職能發揮對扶貧效果的支撐度。在每項扶貧政策的實施中，必然牽涉若干職能部門的工作。財政部門的資金統籌管理職能，發改部門的項目遴選孵化職能，教育部門的扶貧助學等職能，社保部門的精準識別、差異化扶持、救濟救助職能，衛生部門的基本醫療衛生服務體系建設保障職能，金融部門的依托資本市場進行投融資發揮的杠桿放大效應，這些職能對扶貧效果工作合力的支撐度，是評價考核有關部門職能發揮的重要指標。

5.脫貧對象對扶貧跟蹤的滿意度。扶貧政策落實的出發點和落腳點都是脫貧對象的滿意度。滿意度是一個主觀感受，在精準描述時需要運用客觀的量化經濟指標進行縱向比對，也需要結合脫貧對象本身的主觀意愿，借此來全面做好滿意度的調查。要用看得見的物質保障資源的滿足程度和看不見的精神層面的獲得感和幸福感來進行滿意度的審計評價。

（三）緊扣扶貧資金安全和績效來分類實施

1.著力跟蹤檢查扶貧相關政策落實情況。要將精準扶貧、精準脫貧相關政策措施落實情況作為國家重大政策措施落實跟蹤審計的重點內容，緊緊圍繞中央提出的六個精準”要求，持續關注各地、各部門貫徹落實產業扶貧、生態保護扶貧、金融扶貧、教育扶貧、醫療救助扶貧、易地搬遷扶貧、社會扶貧、社保兜底扶貧等政策措施的進展和效果，著力揭露和查處責任不落實、機制不完善、方法不恰當，以及不作為、慢作為、假作為等問題，推動整改問責，促進各項政策措施落地生根、不斷完善和發揮實效。

2.著力揭露和查處重大違紀違法問題。要堅持問題導向，嚴格區分公與私，堅決查處虛報冒領、騙取套取、截留侵占、貪污私分、揮霍浪費扶貧資金等問題，堅決杜絕將扶貧資金用于吃喝接待、公款旅游、獎金福利，以及利用職權優親厚友、違規分配扶貧資金等問題，切實維護貧困群眾利益。嚴肅查處借統籌整合之名，搞樓堂館所、“政績工程”、“形象工程”等問題，切實保障統籌整合過程中的資金安全和績效。既要揭示一些部門和地方“情況不明決心大”亂花錢造成浪費的問題，也要披露“前怕狼后怕虎”不敢花錢，貽誤脫貧攻堅戰機等問題。

3.著力監督檢查扶貧資金績效情況。要將績效理念貫穿扶貧審計始終，循著資金流向從政策要求、預算安排、資金撥付一直追蹤到項目和個人，確保扶貧資金安全高效使用。要重點關注是不是按照中央要求統籌整合使用財政資金，是不是按照規范程序調整資金用途。要督查引領貧困縣區以脫貧攻堅規劃為指導，以重點扶貧項目為平臺，把專項扶貧資金、相關涉農資金、社會幫扶資金捆綁使用，切實推動各級主管部門將資金項目審批權限完全下放到貧困縣，從想方設法“要到錢”轉變到下工夫“花好錢”上來。

4.著力監督檢查扶貧項目建設運營情況。要加大對整村推進、易地扶貧搬遷、特色產業發展、生態建設、通村道路、飲水安全、危房改造、教育衛生等扶貧開發重點項目建設和運營效果的審計力度，重點揭露脫離實際、盲目決策，以及后續管護缺失等原因導致扶貧項目建成后廢棄閑置，造成重大損失浪費、重大環境污染、資源毀損以及脫貧后又返貧等突出問題，促進扶貧重點項目發揮帶動效應。

5.著力揭示和反映體制機制制度性問題。要密切關注扶貧開發工作中出現的新情況新問題，著力揭示和反映阻礙政策措施落實、制約資金整合的體制性障礙和制度性缺陷。精準定位審計監督與扶貧主責的關系，在促進扶貧社會資源公平、公正管理分配方面，積極提出對策建議。以資金流、實物流、政策信息流為具體抓手，建構精準扶貧領域的腐敗預防機制，營造監督無處不在的威懾氛圍和清朗高效的工作生態。（四）積極探索改進審計方法扶貧政策和項目資金審計要改進審計的組織方式，實行“交叉審”和“上審下”等模式開展，有利于維護審計的獨立性，提高審計監督力度。具體實施要靈活運用核對法、審核法、調查研究法和大數據分析法等方式方法開展。

核對法。就是對扶貧政策措施執行部門提供的資料與鎮、村組資料梳理比對，審查是否合乎邏輯，是否結合實際，是否對應銜接，有無漏洞與錯誤。

審核法。一是審查扶貧政策部門和單位檔案資料，運用大數據篩選比對，做好審計取證；二是審查貧困鎮村的基礎建設項目和產業項目文件資料，揭示項目遲緩的原因，提出加強項目建設建議與意見；三是審查扶貧工作成員單位賬戶，關注扶貧資金撥付、滯留時間，揭示財政資金撥付環節多、有意滯留財政資金等問題，維護資金安全與績效，防范和揭示隱患。

實地調查法。一是對入村入戶走訪調查資料和座談交流資料與部門單位提供的資料進行比對，印證扶貧工作的成效與不足，揭示扶貧造假嫌疑，提出加強扶貧政策落實和項目資金管理的意見與建議；二是深入項目單位，尤其是實地檢查產業項目的進度，資金投入，營運項目的實際效果。可聘用專業技術人員和工程專家查看項目的施工、監理、質量和材料進場驗收環節等監督記錄，確保工程順利實施和資金效益；三是實地查看項目單位資金到位、資金使用和資金結存時間節點，著力檢查相關部門以各種利益拖延撥款時間，耽誤和影響項目推進，堅決查出相關部門和單位慢作為、不作為、亂作為的問題。