計劃經濟時期中國兒童福利研究

劉曉靜

習近平在2013年指出：“不能用改革開放后的歷史時期否定改革開放前的歷史時期，也不能用改革開放前的歷史時期否定改革開放后的歷史時期”。a中共中央黨史研究室：《正確看待改革開放前后兩個歷史時期——學習習近平總書記關于“兩個不能否定”的重要論述》，《中共黨史研究》2013年第11期。在計劃經濟時期，國家非常重視兒童福利事業，為當前兒童福利發展搭建了框架。兒童福利理念決定著兒童福利的發展方向。計劃經濟時期兒童福利在中國兒童發展史上占有重要位置，探討這一時期兒童福利理念，梳理其內容并進行辯證思考，可為當前兒童福利體系的改革與發展提供啟示。

一、計劃經濟時期兒童福利的建制理念

鄭功成指出，社會保障理念優于社會保障制度，社會保障制度優于社會保障技術。b鄭功成：《中國社會保障制度改革的新思考》，《 社會保障研究（北京）》2007年第1期。計劃經濟時期兒童福利的理念是培養社會主義合格建設者和接班人，研究該時期兒童福利應從理念入手。一個國家的兒童福利體系，取決于建構這一體系的基本認識和指導思想。c陸士楨：《建構中國特色的兒童福利體系》，《社會保障評論》2017年第3期。鑒于中華人民共和國成立后的國內情況，毛澤東重視思想政治教育和德育工作，他于1957年指出，“沒有正確的政治觀點，就等于沒有靈魂。”d《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社，1977年，第385頁。國家重視兒童，培養又紅又專的社會主義建設者和接班人成為那個年代發展兒童福利的理念。

（一）主張集體福利并發揚互助合作精神

國家將兒童視為社會主義接班人，1949年12月中央人民政府政務院把6月1日定為兒童節。1950年5月31日，《人民日報》刊發的《迎接“六一”國際兒童節，更進一步開展兒童工作》中指出：“兒童工作者應當認識兒童是未來的主人，是新中國的未來的建設者”。a《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社，1977年，第385頁。1950年6月毛澤東給《人民日報》題詞：“慶祝兒童節”。他在《論十大關系》中論述了生產與福利的關系，明確指出，“拿工人講，工人的勞動生產率提高了，他們的勞動條件和集體福利就需要逐步有所改進。”b《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社，1977年，第272頁。他認為隨著生產力發展，集體福利也要發展。

計劃經濟時期集體是兒童福利的提供主體。城市福利的提供主體是職工所在單位，其為本單位職工子女提供福利；在農村，人民公社或生產隊為兒童提供低水平福利。城市職工所在單位除了為職工建立食堂、醫院等公共設施，還為職工子女建立托兒所、幼兒園、中小學。當職工生活遇到困難，可以去找工會幫忙，工會作為解決職工困難的機構在當時發揮了重要作用。當時勞動保險制度以單位為依托開展起來，涉及職工及其家屬的醫療、生育、救助、殘疾等項目，兒童是重要的受益群體。農村兒童作為集體成員，通過按需分配原則保證兒童口糧等生活必需品供應，通過集體“公益金”提取，發展救助、醫療、教育等項目，使兒童能夠享受農村集體福利。

國家在財力不足情況下通過發揮互助合作精神，解決了兒童上托兒所、進幼兒園的部分問題；在師資極度短缺的條件下，通過發揮民辦教師作用，由集體給農村教師發工資和記工分，推進了農村義務教育的快速發展，為改革開放后經濟社會的快速發展奠定了人才基礎；在農村經濟落后情況下，以農村集體經濟為基礎，實現了農村合作醫療制度的高覆蓋率，大大降低了兒童發病率和嬰兒死亡率，提高了兒童健康水平。計劃經濟時期堅持的互助共濟原則，調動了個人、集體、國家等兒童福利建設主體的積極性，實現了兒童福利發展。

（二）增強體質，培養社會主義建設合格勞動者

中華人民共和國成立初期，兒童死亡率比較高。中南部分地區1950—1952年城鄉嬰兒死亡率見表1。可以看出，1950—1952年海南島白沙縣第一行政區嬰兒出生數為235，嬰兒死亡數為49，嬰兒死亡率達到208.11‰，順德縣大晚鄉、連閭鄉稔海村、連南縣油嶺村死亡率也都達到190‰以上。

表1 中南區部分地區1950—1952年城鄉嬰兒死亡率

資料來源：中南軍政委員會衛生部編：《1950—1952年中南區衛生統計資料匯編》，內部資料，1953年，第93頁。

在這樣的背景下，國家十分重視醫療衛生事業的發展，尤為關注母嬰健康。早在1949年9月，中國人民政治協商會議第一次全體會議通過的《共同綱領》就規定“提倡國民體育，推廣衛生醫藥事業，并注意保護母親，嬰兒和兒童的健康”。計劃經濟時期國家注重兒童醫療、衛生、保健，在城鎮迅速建立了全覆蓋的醫療衛生服務體系，在農村則培訓大量的赤腳醫生并建立合作醫療制度，迅速改變了缺醫少藥的局面，大大降低了兒童死亡率，增強了兒童體質。

（三）發展教育，為國家培養高素質勞動者

計劃經濟時期我國有3億兒童，他們能否健康成長，能否學好科學文化知識，對國家未來將會產生重大影響。中華人民共和國成立初期，我國效仿蘇聯采用集中式辦學模式，但是后來出現了城鄉教育資源失衡的情況，毛澤東注重教育均衡發展，推行全國性掃盲活動，大大降低了文盲率，保障了廣大人民受教育權的實現。同時毛澤東強調教育與生產相結合，他在1957年《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中指出：“我們的教育方針，應該使受教育者在德育、智育、體育幾方面都得到發展，成為有社會主義覺悟的有文化的勞動者”a《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社，1977年，第367-368頁。。

在這一時期，國家建立了從幼兒園到大學的免費教育體系，如舉辦托兒所、幼兒園，大力發展義務教育，建立少年宮、兒童活動中心等。此外，還成立兒童福利資金會，為發展兒童教育福利事業籌集資金。雖然高等教育發展有限，但義務教育迅速普及，越來越多的青少年獲得了初中乃至高中程度的教育。可見，把兒童培養成合格的建設者和接班人是當時發展教育事業所秉承的理念。

（四）倡導兒童德、智、體全面發展

國家重視兒童德、智、體全面發展。毛澤東早在1917年《體育之研究》中即指出：“我們的教育方針，應該使受教育者在德育、智育、體育幾個方面都得到發展。”b《毛澤東選集》（第七卷），人民出版社，1999年，第226頁。中華人民共和國成立后，強調德智體全面發展即成為教育事業發展的方針，并落實在具體行動中。在德育方面，注重兒童品德和政治素質提高，如樹立兒童正面形象、宣傳少年英雄事跡等；在智育方面，毛澤東為《中國兒童》雜志題詞：“好好學習，天天向上”c仁敏：《馬克思主義視野下的新中國兒童政策理論研究》，浙江理工大學碩士學位論文，2014年。；在體育方面，注重兒童健康，而不是唯成績論，為了提高兒童身體素質，注重讓兒童鍛煉身體，全國推廣廣播體操，重視青少年參與勞動。針對學生健康營養情況較差的國情，毛澤東于1950年6月19日給馬敘倫寫信提出健康第一，學習第二。為了兒童身體健康，1951年政務院制定《關于改善各級學校學生健康狀況的決定》。各級教育行政部門為落實該決定實施了如下具體措施：減輕學生課業學習，課程減少一半；改進學校衛生，注重文體活動；改善學生伙食，提高助學金標準；成立體育委員會和保健委員會，加強對學校體育衛生工作指導。

二、計劃經濟時期兒童福利的主要內容

（一）兒童生活福利

1.城市兒童生活福利

計劃經濟時期城市構建了比較完善的兒童生活福利網。例如，城市兒童可以憑票得到相應的物資供應；通過舉辦兒童福利院，收養無依無靠孤兒、棄嬰、殘疾兒童；通過多子女家庭津貼與救濟實現對城市多子女家庭兒童的生活保障；生育保險中關于婦女產假規定保障了婦女照顧兒童生活需要。表2是1963年各地社會福利事業收養兒童情況。

表2 1963年全國城市社會福利事業收養兒童情況

資料來源：民政部計劃財務司編：《民政統計歷史資料匯編（1949—1992）》，1993年，第208頁。

從表2可見，1963年全國城市社會福利事業收養的兒童包括健全嬰幼兒、殘疾嬰幼兒、健全少年兒童、殘疾少年兒童和流浪兒童。健全少年兒童數為39433人，流浪兒童達10119人，健全嬰幼兒為7019人，殘疾少年兒童和殘疾嬰幼兒占比較小。

2.農村兒童生活福利

農村兒童生活福利主要體現在：通過集體糧食分配保障兒童基本生活；通過農村救災和扶貧緩解兒童貧困；通過農村“五保”制度保障無依無靠孤兒、殘疾兒童的生活；通過臨時救助保證農村住宿生糧食等生活必需品供應；有些地區家庭寄養和收養照顧孤殘兒童。

農村兒童參與糧食分配，構成了那個時代兒童的主要生活來源。當時農村兒童數占全國兒童數的80%，兒童即使不勞動也能參與集體分配，尤其是參與糧食分配，這就保障了農村兒童的最基本生活，構成了農村兒童最大的生活福利。當時人民公社分配制度是先按照人口分配，保證農村居民的基本口糧需要，再按照工分分配。兒童作為集體一員，無論是否參加集體勞動，都能獲得集體收益，保證基本生活需要，這提升了兒童的地位。

（二）兒童醫療衛生福利

1.兒童醫療保障制度

計劃經濟時期城市兒童沒有專門的醫療保障，其醫療保障主要體現在父母所在單位的勞保醫療制度或公費醫療制度中。當時企業職工醫療保險制度是勞保醫療制度，依據是1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》。1953年政務院財經委員會頒布的《關于國營企業1953年計劃中附加工資內容和計算辦法的規定》要求：統一提取職工工資總額5%—7%作為勞動保險金和醫療保險金，兒童醫療費用在企業生產成本項目中列支的勞保醫療衛生費中支付。“職工和退休人員的直系親屬的手術費和普通藥費的一半由企業負擔，貴重藥費、就醫路費、住院費、住院時的膳食費及其他費用由本人自理，對于確有困難的家庭由企業從福利費中予以酌情補助。”a劉翠宵：《中華人民共和國社會保障法制史》，商務印書館，2014年，第14頁。

公費醫療制度是為國家機關事業單位職員提供的免費醫療福利。1955年頒布的《關于國家機關工作人員子女醫療問題的規定》明確國家機關工作人員家屬享受半價醫療保障，兒童作為家屬可以享受半價醫療待遇。該規定指出每人每月按公費醫療規定數額繳納醫療費，解決職工子女醫療問題。由機關統一管理參加統籌的子女醫療費；對實行統籌困難的單位，子女醫療費用由職工自理；經濟上確實有困難職工，由機關福利費補助其子女醫療費。

農村兒童醫療福利得益于農村合作醫療制度，該制度是在各級政府支持下，通過赤腳醫生隊伍在縣、鄉、村構建起三級醫療衛生服務網絡，通過互助共濟原則為農村居民提供保健和醫療服務的制度。農村合作醫療制度用較低成本取得了較好效果，極大地改善了農村的醫療狀況，為促進農村兒童健康做出了突出貢獻。

2.兒童醫療衛生服務建設

計劃經濟時期兒童醫療衛生福利有其制度保障，也有服務體系的建設。從提供兒童醫療衛生福利服務的主體看，該時期兒童醫療衛生福利的提供者主要有兒童保健機構、兒童醫院及基層醫療衛生組織。

婦幼保健站是為了維護婦女與兒童健康設置的婦幼保健基層組織。兒童保健所是對7歲以下兒童進行保健指導，以降低發病率和死亡率，促進其健康成長的一種衛生事業機構，它經歷了從無到有再到不斷壯大的發展過程。到“1958年底全國共有產院、婦幼保健院230個，床位7500多張，婦幼保健所站4300多處，兒童醫院27處，床位3600多張。此外，還開辦了數十處兒童保健所。”a陸士楨等：《中國兒童政策概論》，社會科學文獻出版社，2005年，第144頁。在培養和訓練婦幼保健干部方面，“到1951年11月，全國各地共訓練保育員4340名，培養婦幼保健員3743名（西南區及內蒙古自治區的有關數據未統計在內），婦產科醫師、助產士、保育教育人員、婦幼衛生行政干部進修者共458名。”b肖愛樹：《農村醫療衛生事業的發展》，江蘇大學出版社，2010年，第53-54頁。以廣州市為例，1953年8月成立廣州市兒童醫院，1954年和1955年共有門診283940人（次），有132544個病例，住院有12320人，其中呼吸系統和消化系統疾病占門診總病例76.3%，占住院總病例74.1%，而威脅兒童生命最大的就是呼吸道中肺炎和消化系統中急性（中毒型）胃腸炎（中毒性消化不良），在1954年該院肺炎死亡率達16.1%，急性（中毒型）胃腸死亡率達26.5%，而且多數是在進院后1—2天內死亡。經過組織人力把1954年和1955年同月份共計442分肺炎病例詳細研究，“使肺炎治愈率由1954年的64.4%提高至1955年的70%，死亡率由1954年的16.1%降至1955年的12.4%。平均治愈天數縮短2天。”北京市兒童醫院“自1955年起以中醫治療為主，西醫療法為輔，病死率逐漸降低，至1958年降低到5.9%。針灸療法應用于小兒，在北京市自1953年起即為小兒麻痹作系統的治療，其后在單純性消化不良、遺尿癥、幽門痙攣等癥的治療上都證明了有卓越的療效。”從全國來看，到1958年底，“在較大城市建立了兒童醫院己有27處，床位達3682張，約為中華人民共和國成立前的20余倍，各地綜合醫院也都增設或擴大了兒科。據1958年統計，全國兒科床位總數達2萬余張，兒科醫師5100名，為1952年的3.6倍。”c諸福棠：《北京市兒童保健工作的十年進展》，《前線》1959年第19期。

（三）托幼事業及兒童教育福利

受教育權是兒童的一項基本權利，公共教育是兒童福利的應有之義。中華人民共和國成立前，“在全國5億人口中，80%以上的人是文盲，學齡兒童入學率只有20%左右……幼兒教育和特殊教育更為落后，1946年幼兒園僅有13萬幼兒，盲聾啞學校僅僅有學生2322人。”a劉翠宵：《中華人民共和國社會保障法治史（1949—2011）》，商務印書館，2014年，第54頁。計劃經濟時期政府實施免費義務教育，但也重視群眾辦學、多種形式辦學。該時期托幼事業及兒童教育福利都有較大發展。

1.小學教育發展

計劃經濟時期教育政策不斷調整，小學獲得了較大發展，1965年小學學校數達到了中華人民共和國成立以來的最高值，為168.19萬所。具體發展情況如表3。

表3 1949—1978年小學發展及適齡兒童入學率

資料來源：劉英杰：《中國教育大事典（1949—1990）》，浙江教育出版社，1993年，第330頁。

從表3可知，1952—1978年我國學齡兒童入學率呈現增加趨勢，1959—1962年的自然災害使得學齡兒童入學率呈下降趨勢，從1963年又呈上升趨勢，到1978年學齡兒童入學率達到94%。可見，小學教育福利發展對兒童入學率提高起到了關鍵作用。

2.中學教育發展

計劃經濟時期國家強調中學教育尤其是初中教育要面向農村；采取多種形式辦學，大力舉辦中學；同時采取兩種教育制度和兩種勞動制度，一是全日制學校教育制度和工廠農村勞動制度，二是半工半讀學校制度和半工半讀勞動制度；各省市教育廳選擇硬件和軟件都比較好的學校作為重點辦中學，采取了雙重管理辦法提高辦學質量。在中學教育政策推動下，1949—1978年我國中學學校數呈現穩步增長趨勢，尤其是1965年后大幅增長。雖然文化大革命使經濟受到影響，但中學學校發展數量沒有減少反而增加。這個時期初中生和高中生在校人數、招生人數迅速增加，詳見圖1和圖2。

總之，發現帶狀皰疹一定要早期治療，以免發生后遺神經痛。一旦發生后遺癥，要長期服用加巴噴丁或普瑞巴林，或者做局部神經根封閉或離斷術。

圖1 1949—1978年我國初中生和高中生在校人數（萬人）

從圖1可見，1949—1978年我國初中生在校生數和高中生在校生數呈現增長趨勢。初中生在校生人數在1958—1960年間出現大幅增長，1973—1978年間呈現穩步增長趨勢。這個時期高中生在校生數比初中生人數少很多，1970—1977年高中生人數逐漸增多，到1977年高中生人數已達到1800萬人。

圖2 1949—1978年我國初中生和高中生招生人數（萬人）

從圖2可見，1949—1978年我國初中和高中招生人數在1967年前增長幅度不大，從1968年始初中招生人數大幅增加，同年初中招生人數達到了648.5萬人，比1967年的198.3萬人增加了450.2萬人。1968年之后初中招生人數迅速增加，高中招生人數從1969年之后增加較快。即使1966—1976年文化大革命時期，中學招生數和在校生數也在穩步增加。1978年招生數為3360.8萬人，在校生數為6799.9萬人。

3.民辦教師

民辦教師是農村義務教育的重要組成部分。1949—1978年我國民辦教師隊伍快速發展，見圖3。可以看出，1949—1978年中學民辦教師數遠高于小學民辦教師數，且小學和中學民辦教師持續增加。1949年的民辦教師為10.5萬人，此后民辦教師隊伍發展迅速。1977年，“當年民辦教師人數達到471.2萬人，占全國中小學教師總數的56%。至此，民辦教師的增長達到了歷史的頂峰。”a王獻玲：《中國民辦教師始末》，知識產權出版社，2008年，第58頁。在國家教育資金短缺的情況下，民辦教師為掃除文盲、促進農村基礎教育發展做出了特殊貢獻。淺井葉子（日）曾經這樣描述：“新中國根據‘以民教民’這樣的從解放前傳下來的革命傳統，開始招聘民辦教師.....不管在多么偏遠的山村都有學校和教師，這為掃盲教育創造了很好的條件。”b（日）淺井葉子著，王國勛、劉岳譯：《1949—1966年中國成人掃盲教育的歷史回顧》，《當代中國史研究》1997年第2期。

（四）兒童參與

兒童參與概念源于聯合國《兒童權利公約》。兒童參與是最高層次的兒童福利，也是兒童的一項重要權利，可以促進兒童全面發展。計劃經濟時期城市兒童參與主要體現在城市兒童享有青少年宮等福利設施，其為校外教育的主要陣地；兒童參加“六一”兒童節慶祝活動、青年團活動；部分兒童還能夠參與文學、文藝創作、電影拍攝，比如《祖國的花朵》就是兒童參與題材的好作品；部分兒童還可以參與福利站管理，如邯鄲市工人俱樂部曾開辟兒童閱覽處，完全是兒童自己管理。a《關于邯鄲市工人俱樂部兒童自己管理的兒童閱覽處的通訊》，河北省檔案館，檔案號：895-3-0319。

農村兒童參與主要體現在參與勞動。農村兒童參與勞動有3種形式：一是“半工半讀”學校有組織的勞動；二是學校勤工儉學勞動；三是參與農村生產隊集體勞動。在“半工半讀”學校，勞動課是兒童必修課，一般是上午上課，下午參加勞動。學校組織的除草種地等農活，培養了兒童的勞動觀，也鍛煉了兒童勞動技能。

三、計劃經濟時期兒童福利的基本評價

（一）主要成效

1.兒童生活得到保障

圖3 1949—1978年我國小學和中學民辦教師人數（萬人）

農村兒童生活福利通過集體分配制度滿足兒童的基本生存需要，通過災后家庭臨時救助保障兒童度過難關，通過學校師生糧食供應保障兒童健康，通過家庭寄養和收養滿足孤殘兒童照顧需要，這些臨時制度安排在規避兒童生存風險方面發揮了作用。當時，“五保”制度保障了孤殘兒童最基本生活需要，滿足其最基本教育及醫療需求。雖然“五保”制度不是專門針對兒童群體的制度安排，但對于孤殘兒童生活起到了有效的保障作用。此外，農村扶貧工作對于緩解農村兒童貧困、保證兒童生活質量起到了重要作用。

2.兒童健康水平提高

計劃經濟時期兒童醫療衛生福利在當時落后經濟發展水平下，實現了兒童醫療保障制度全覆蓋，體現了這一時期黨和政府對兒童醫療衛生福利事業的高度重視。勞保醫療與公費醫療制度下的兒童享受醫療福利、合作醫療制度保障了農村兒童的醫療待遇，從而實現了兒童醫療保障制度全覆蓋，這在當時是難能可貴的。中華人民共和國剛成立時，城鄉兒童死亡率較高，到20世紀70年代末農村醫療衛生狀況有很大改善，1981年我國嬰兒死亡率從1949年前的200‰下降到了34.7‰；人均期望壽命從1949年的35歲提高到1981年的67.9歲；結核病的發病率也下降了60%—70%。可見，中國醫療衛生福利取得巨大進步，兒童從中受益。

在這一時期，國家高度重視兒童免疫和傳染病防治工作，迅速建立了從中央到地方相對健全的防治網絡。“截止1951年1月，全國接種牛痘兒童近1.2億名。此外，近百萬兒童獲得卡介苗接種或百日咳、白喉預防注射。”a肖愛樹：《農村醫療衛生事業的發展》，江蘇大學出版社，2010年，第55頁。國家還加強對脊髓灰質炎、結核病、傷寒、回歸熱、痢疾等慢性傳染病預防。國家于1962年研制成功脊髓灰質炎減毒活疫苗，1965年研制成功高度減毒麻疹活疫苗，大大降低了嬰幼兒發病率和死亡率。據1974年6月2日新華社報道，隨著國家對兒童健康水平的重視，嬰幼兒發育營養狀況逐漸改善，學齡前兒童身體狀況改善，茁壯成長。

3.兒童素質不斷提升

中華人民共和國成立前，“90%的婦女是文盲、女童入學率只有20%。”b韋鈺、郝克明：《中國婦女教育的現狀與展望》，《山東女子學院學報》1995年第4期。中華人民共和國剛成立時托幼事業非常落后，重養輕教，且保育人員素質不高、缺乏統一領導，托幼事業所提供的服務數量和質量與人們需求還有很大差距。國家在發展生產和解放婦女的方針指導下，加快發展城鎮托幼事業，起到了照顧和保護兒童的作用。到1978年托幼組織已經形成一定規模，經濟效益好的單位都逐漸建立起了托幼機構，并配備相應管理和保育人員。

義務教育是計劃經濟時期教育的主要組成部分，是該時期兒童教育福利的主要內容。中小學發展大大提高了兒童科學文化素質，表現在如下3個方面：一是文盲比例大幅度降低。20世紀50年代中國向蘇聯學習，實行從小學到大學免費教育，為全體國民提供平等的受教育機會，許多寒門學子通過國家助學金順利完成學業，成為國家建設者，整個計劃經濟時期通過各種教育形式使文盲率從約80%下降為20%以內，取得了舉世矚目的成績；二是提升了學生的實踐能力和思想道德素質 。從20世紀60年代開始，毛澤東對教育改革強調教育與勞動相結合，增強學生實踐動手能力，注重兒童的思想和道德教育，提高兒童的道德水平；三是重視校外教育促進兒童全面發展。城市兒童主要通過少年宮等校外教育形式享受到豐富多彩的課余活動，比如繪畫、音樂、科技創新等活動，這些活動注重寓教于樂，滿足了兒童對校外教育的需要，使孩子在實踐中提高思想認識、培養興趣愛好。農村兒童校外教育主要是少年兒童識字班、夜校等形式，這種半農半學業余兒童學校，對于掃除文盲、提高兒童文化水平、掌握生產技能和知識起到了重要作用，同時也推動了大眾教育的發展。

（二）教訓

1.部門分割致使管理效率較低

行政管理是需要注重效率的，“機構改革的最終目標是提高行政管理的效率。”a朱堅強：《論行政管理效率觀——兼談我國行政管理效率的現狀及其改觀對策》，《東南大學學報（哲學社會科學版）》2000年第1期。計劃經濟時期兒童福利的城市管理機構是單位；在農村是三級管理，生產隊為基礎。中央與地方關系雖經過放權和收權不同階段，但是中央與地方是嚴格上下級關系，通過上傳下達，就可以把兒童福利具體事項布置下去。兒童福利管理分散在婦聯、民政、青少年工作等各部門，呈現碎片化管理格局。這種部門分割管理導致兒童福利多頭管理格局并影響至今。目前兒童福利社會化，資金籌集、管理、服務、監督等方面都實現了社會化，但兒童福利仍然被分散在各個部門管理，看似很多部門都在管理，但一旦出問題，又不知道哪個部門負責，形成兒童福利管理中“多龍治水”和“多龍不治水”的不佳局面。

2.城鄉及單位間不平衡

鄭功成曾指出，我國傳統福利制度是不平等的福利制度，首先是城鄉之間不平等，其次是不同單位之間福利不平等。b鄭功成：《從企業保障到社會保障——中國社會保障制度變遷與發展》，中國勞動社會保障出版社，2009年，第361頁。在這種不平等福利制度之下，生活在集體中兒童所享受的福利也不平等。以兒童生活福利為例，城市救助內容豐富，通過建立兒童福利院把一些殘疾兒童組織起來。同時城市兒童能享受到來自父母職工福利，多子女家庭還能享受兒童津貼。農村兒童生活福利除了“五保”制度和一些臨時措施，保障對象只涉及到農村一些特殊兒童，如孤兒和殘疾兒童，其保障范圍小，救助力度小，福利水平受制于農村經濟發展狀況。因此，城市兒童生活福利較農村兒童生活福利更完善，兒童生活福利打上了城鄉分割的身份烙印。在城市，不同單位的福利也不平等。機關事業單位、全民所有制企業和集體企業的職工在福利待遇方面不同，兒童生活福利由于附著在城市職工福利上，也存在著因父母所在單位的不同而有所差異的問題。

四、 計劃經濟時期兒童福利的啟示

（一）建立兒童津貼制度與制定家庭支持政策

計劃經濟時期多子女、生活困難家庭能夠得到家庭津貼，這對目前建立兒童津貼制度具有啟示。目前盡管國家放開了“二孩政策”，但由于養育兒童生活成本較高等原因，家庭生育意愿偏低，這將影響未來中國的人口均衡增長和人力資本競爭力。建立兒童津貼制度是兒童福利發展的規律和必然趨勢。歐洲福利國家普遍建立了完善的兒童津貼制度，如牛奶津貼、生活補貼等，保證了兒童生活質量。以瑞典為例，其兒童津貼支出排在整個社會保障支出的第2位，有領養補貼、單親生活補貼、教育補貼、兒童撫恤金、殘疾兒童護理補貼等諸多項目。

計劃經濟時期的兒童救濟和多子女家庭補貼都以家庭為單位開展福利，對于當前建立家庭支持政策可起到指導作用。“從兒童福利視角出發，家庭的資源具有無償性、天然型、便利性、不可替代性、無限發展性等特點。”a陸士楨：《建構中國特色的兒童福利體系》，《社會保障評論》2017年第3期。兒童福利如能夠以家庭為單位并納入家庭支持政策，可以防止兒童生活陷入困境，防止棄嬰現象發生。因此，政府應充分發揮家庭功能，提供父母育兒假期，為單親家庭或者貧困家庭提供專項津貼，實行靈活工作模式平衡職工工作與家庭關系。政府還可以向家庭購買服務，讓家庭成員在照顧孩子時，能得到部分照顧費用，使其安心照顧孩子。

（二）重視全面發展的教育理念并發展托幼事業

兒童福利體系的核心是科學進步的兒童福利觀念b陸士楨：《建構中國特色的兒童福利體系》，《社會保障評論》2017年第3期。，一旦理念出現了偏差，兒童福利的發展路徑就會隨之改變。計劃經濟時期主張德智體全面發展，這為促進目前教育福利良性發展提供了理念方面的借鑒。改革開放后，教育領域出現了重視兒童分數、忽視兒童德育培養；重視兒童學習知識，忽視兒童身體營養均衡；重視書本教育，忽視人文素養提升等現象。究其原因，這與改革開放后注重經濟發展，教育產業化有很大關系。“教育服務業的市場化發展已形成規模巨大的兒童教育消費產業，形塑出了商業色彩濃厚的兒童消費文化。”c林曉珊：《“購買希望”：城鎮家庭中的兒童教育消費》，《社會學研究》2018年第4期。這種取向值得檢討。

在計劃經濟時期，通過法律、政策等形式規定婦女產假以便照顧兒童，規定工廠設置哺乳室、托兒所、幼兒園等，這種做法已經超越傳統意識。鼓勵群眾發展托幼事業，滿足了職工及其家屬從事生產、走向社會的需要。目前我國幼兒園總量供給不足，有些地方幼兒園“一園難求”；幼兒園結構失衡，城鄉、地區之間在服務數量和質量上差距巨大；幼兒園入園價格高加大了兒童父母的生活壓力。這種現狀與長期以來對幼兒園教育資金投入不足有直接關系，也與取消單位舉辦托幼事業有關。因此，需要政府在托幼事業中發揮主導作用，在籌資中承擔更大責任，并應鼓勵各單位為員工舉辦托幼事業，以此作為員工福利的有機組成部分。

（三）樹立積極預防思想和培養全科醫生

計劃經濟時期衛生工作方針是積極預防，為了預防兒童疾病發生，國家注重在托兒所、幼兒園、中小學、農村基層公共設施內加強疾病預防與宣傳，大大降低了嬰兒死亡率和傳染病發病率。目前許多家長缺乏防病意識，尤其一些嬰兒發病率極高，這與兒童身體弱小、抵抗力差有關系，也與家長不懂嬰幼兒喂養及護理知識有關。為了防止兒童疾病發生，尤其是一些常見病，需要注重兒童喂養及護理知識宣傳，提高兒童預防疾病能力，促進健康中國目標實現。

計劃經濟時期注重發揮基層赤腳醫生的作用，有相當一部分赤腳醫生既懂中醫又懂西醫，在兒童治療方面積累了豐富的經驗，亦可以就近為兒童提供醫療衛生服務。改革開放后，由于對傳統中醫和兒科全科醫生培養重視不夠，導致兒科醫生短缺，影響了兒童疾病預防與治療。為了解決兒科醫生尤其是兒科全科醫生短缺問題，應在醫學院增設兒科專業、增加培養年限、加大培養力度，培養兒科醫生學習中西醫各個科室醫療知識，提高兒科醫生預防與治療疾病的能力。

（四）參與校外教育和拓寬社會參與途徑

計劃經濟時期校外教育組織一度獲得較大發展。通過校外教育城市兒童身心得以愉悅，實踐能力得以增強。改革開放后，學校教育注重應試教育，校外教育缺乏，甚至戶外活動都顯著減少，這種局面亟待改變。而想要拓展兒童參與社會的能力，就要跟進相關配套服務。對于兒童群體而言，集體旅游和家庭旅游是兒童走進自然、了解社會、對兒童進行教育的重要途徑，但是兒童在旅游時半價優惠政策很多時候不能得到實現，還有一些游樂場所本應免費向兒童開放，但由于是私人舉辦，所以兒童很難享受到優惠政策。國家在兒童參與方面應該積極創造條件、投入更多資金，促使兒童參與成為常態。

鑒往事之興衰，考當今之得失。計劃經濟時期兒童福利雖已經成為過去，但這一時期兒童福利是改革開放后兒童福利發展的起點，對新時代兒童福利事業發展仍然具有重要的借鑒價值。新時期兒童福利的構建，應在習近平民生思想的指導下，站在兒童的立場上，“堅持以共享為基石，實行多元主體共建共治”a鄭功成：《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會保障評論》2017年第1期。，不斷滿足兒童群體日益多樣化的需求。