莊德水：監委運行中的“蕭何”性問題

黃孝光

隨著《中華人民共和國監察法》的頒布實施，國家依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，監察運行的整體框架得到確認，國家監察體制在法治軌道上運行并日益完善。然而，從學理層面，如何理解監委運行的內在邏輯、當下運轉的狀態和面臨的挑戰？

作為北京大學廉政建設研究中心副主任，莊德水長期從事廉政理論、廉政教育、公共治理等研究，對監委改革的觀察亦良久。此次天府廉政論壇，他帶來了對監委運行最新的解讀和思考。

廉政瞭望：您論文闡述的是“監察委員會有效運行的結構化邏輯”，如何理解監察委員會的“結構化”？

莊德水：結構化是一個描述性的概念。一方面，國家監察是嵌入在國家體制中的，本身是國家體制的結構化元素；另一方面，監察委員會的運作也需要一套結構化的程序，包括立案調查、留置、移送起訴等。基于監察權的職能分解，以黨的領導為核心，以組織形態為基礎，監察委員會內部各程序和機構要素之間形成一個整體性的結構安排，呈現相互制約、相互協調的一體化局面。

“成也蕭何敗蕭何”，結構化運行是個“蕭何”性的問題。解決得好，監委受權力結構的制約不會突破政治的邊界，并且發揮1+1>2的作用；解決不好，監察效能很容易被結構化的體系所束縛，發揮不出來。所以要實現有效運行，一方面要發揮結構化運行優勢，另一方面要解決結構化運行所帶來的一系列問題。

廉政瞭望：監委基于結構化邏輯實現良性運行，是怎樣一種狀態？

莊德水：要實現良性運行，首先要捋清紀律審查與監察調查兩者的關系，以及監察調查與檢察公訴、司法審判的協同，也就是紀法銜接與法法銜接的問題。

紀檢與監察合署辦公，是同一機構、同一撥人做同一件事情，只不過在具體分工或具體的辦案過程中有所區分而已。這種區分不是在人的層面，而是工作程序層面，比如做不同的筆錄、同一批證據分用于紀檢或監察等。如果不捋清楚這些程序上的關系，國家監察的合法性就容易受到人們的質疑。

至于監察與司法銜接的問題，改革之后的檢察機關相當于公訴機關，可以從司法程序上對監察委員會實行監督和制約。但現在有一種擔心，監委的“調查中心主義”會形成新的“偵查中心主義”，從而導致制約效果難以實現。

目前實踐的一部分做法是讓檢察院提前介入，這是一種彈性機制，而不是結構化的固定的流程，容易產生法律問題。廉政公署也可以讓律政司提前介入，但什么時候可以提前介入需要明確。要實現監委與檢察機關、審判機關的司法銜接，我認為檢察機關內部應有專門對接監察委員會的業務部門，對監察運行實行程序上的監督，保證調查證據的合法有效。

廉政瞭望：如何理解您說的，強化國家監察是黨推動國家治理現代化的重要內容？

莊德水：這次改革力度是非常大的，旨在用小的監察體制改革推動大的政治體制改革。政改風險非常大，而監察體制改革是一個微觀的切入點，會產生一連串的連鎖反應，比如憲法修改、刑事訴訟法修改等，預計還會有一系列的相關法律法規作出修改。小球推動大球，用監察體制改革倒逼法律體系的完善，適應了全面依法治國的需求。這背后的邏輯是國家治理體系的現代化。

廉政瞭望：紀檢監察體制改革如何進一步深化？有沒有好的招數？

莊德水：下一步肯定要追求標本兼治。

監察體制改革從體制機制上來解決腐敗問題，已經邁出了一步，但目前監察對象只針對行使公權力的公職人員，對涉及非公職人員的社會性腐敗該如何處理？腐敗問題是政治生態和社會環境共同造成的，下一階段還得拓展反腐敗的領域，不僅關注受賄一方的行為，還要關注行賄一方的行為。

另一方面，要解決腐敗問題，僅從反腐敗視角入手是不夠的。從當前態勢來看，“打老虎”決不會放松，也沒有放松，但“打老虎”長期下去可能會產生審美疲勞。我們還需要把目光投向監察體制改革，推動相關法律體系完善、依靠法治力量才是正道。為什么腐敗和不正之風問題依然層出不窮？其根源在于特權思想和作風。 正是因為特權思想和作風在作怪，當制度與領導思維產生沖突時，我們不是告訴領導現行制度是如何規定的，而是根據領導思維對現行制度內容和程序規范進行“個性化”修改，于是導致許多制度和程序陷入空轉，甚至以權壓法，“黑頭不如紅頭，紅頭不如筆頭，筆頭不如口頭”等現象。

紀檢監察體制改革要繼續深化，寧可節奏稍微慢一點，也要穩中求進，保證法治反腐，真正摸索出一套適合中國特色的法治反腐之路。

廉政瞭望：如何監督監督者？當前熱議的監察員制度管用嗎？

莊德水：根據監察法的設計，各級監察委員會應接受黨的政治監督、人大監督、民主監督、社會監督、輿論監督、法律監督以及自我監督。就我觀察，當前行之有效的方式當屬于自我監督。監察委員會內部的結構化運行，為監察權的監督制約提供了條件：一是通過領導分工來實現不同工作領域和部門的相互制約；二是通過業務分離來實現不同工作流程和環節的相互制約；三是民主集中式的集體決策，這些機制本身具有監督制約功能。

特約監察員制度是社會監督的一種創新措施。特約監察員作為一個結構性要素，人數雖少，確是合法的監督力量，遠勝于一般的網絡監督。然而，目前一些地方監察員更多被視作一種附屬性、榮譽性職務，監察員無法“接近”監察權的核心及其具體運作。如果條件成熟，可以考慮建立一個類似第三方機構的特約監察員委員會，賦予其一定的決策權力、受理權力和否決權力，對監察委員會及其工作人員形成有效制約。